政府采購,也稱公共采購,是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣�眾提供公共服�?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的方式、方法和程序,對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購是西方市場經(jīng)濟(jì)國家管理政府公共支出的一種基本手段,最早的法律規(guī)范是1761年美國的《聯(lián)邦采購法》,至今已有200多年的歷史。當(dāng)今各國政府采購的資金一般占ＧＤＰ的10%以上,而實(shí)行政府采購制度可節(jié)約資金10%左右,因此政府采購制度被越來越多的國家所接受。隨著各國政府采購的目標(biāo)和內(nèi)容的變化,政府采購的方式也在不斷的改進(jìn)和更新。
   
    一、 政府采購方式的分類政府采購的方式是多種多樣的,一般要根據(jù)采購的目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)模和條件采用適當(dāng)?shù)姆绞絹磉M(jìn)行采購才能夠達(dá)到希望的目標(biāo)。政府采購按照采購的范圍分國際采購和國內(nèi)采購,按采購的規(guī)�？煞譃樾☆~采購、批量采購和大額采購。具體常用的采購方法主要有公收稿日期:2000-09-20開招標(biāo)采購、征求建議、談判采購、兩階段招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、詢價(jià)采購、單一來源采購、自營等。這些方式主要可以歸為兩大類:招標(biāo)采購方式和非招標(biāo)采購方式。招標(biāo)采購是指通過招標(biāo)的方式,邀請符合條件的供應(yīng)商參加投標(biāo),采購實(shí)體通過事先確定的并公開的標(biāo)準(zhǔn)選擇供應(yīng)商進(jìn)行采購,招標(biāo)采購按照招標(biāo)范圍又可分為公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)采購和限制性招標(biāo)采購。選擇性招標(biāo)采購的招標(biāo)范圍是通過采購實(shí)體資格審查的供應(yīng)商,而限制性招標(biāo)采購是直接邀請幾家供應(yīng)商參加招標(biāo)。非招標(biāo)方式主要有談判采購、詢價(jià)采購、單一來源采購、自營等。
   
    二、 美國政府采購方式的演變
    美國是世界上最早實(shí)行政府采購的國家之一,早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》以立法的形式對政府采購進(jìn)行規(guī)范化管理。早期美國政府采用的是公開競爭的采購方式,要求采購要以密封投標(biāo)的程序?qū)⒑贤�授予滿足政府采購要求的最低報(bào)價(jià)商。密封投標(biāo)制是19世紀(jì)初引入的,當(dāng)時(shí)引入該制度是為了防止國會(huì)議員為其資助者謀取政府合同,1809年通過了第一部要求密封投標(biāo)的法律,1861年生效的一部法律使密封投標(biāo)制成為政府授予合同的基本方式,在以后的一百年里,公開競爭采購方式一直是美國政府采購的基本方式。早期美國政府采購制度的設(shè)計(jì)者們認(rèn)為投標(biāo)制是保證政府采購的公平和高效以及減少公共支出中的官員腐敗現(xiàn)象的最佳選擇,因?yàn)樵撝贫纫?guī)定政府合同必須授予最低報(bào)價(jià)商,這就剝奪了政府官員的合同授予權(quán),從而防止了合同授予中的偏袒、共謀或欺詐行為,使政府從公開、公平廣泛的競爭中獲得利益。然而美國政府采購管理歷史大部分經(jīng)歷都反映了密封招標(biāo)方式的理想與政府采購現(xiàn)實(shí)之間的不適應(yīng),最低報(bào)價(jià)決定原則過于死板,因?yàn)榫褪撬饺速徺I也會(huì)因?yàn)閭�(gè)人偏好和產(chǎn)品差異而不以價(jià)格作為唯一的決定標(biāo)準(zhǔn),何況政府采購的情況要更加復(fù)雜的多。采購項(xiàng)目規(guī)格的復(fù)雜性和技術(shù)要求的不準(zhǔn)確性使法律規(guī)定的達(dá)到采購要求這一概念顯得十分模糊,政府有時(shí)也不能確定最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商能否滿足政府的采購要求,甚至政府采購實(shí)體有時(shí)對采購目標(biāo)也不甚了解(例如武器采購,公共工程采購,這時(shí)不同報(bào)價(jià)所達(dá)到的要求顯然是不同的)。因此在兩次世界大戰(zhàn)中的軍事采購中,密封招標(biāo)采購要求被取消了。20世紀(jì)初,競爭性建議的采購方式產(chǎn)生了,這時(shí)一種選擇性招標(biāo)采購方式,采購主體在了解了有關(guān)供應(yīng)商的建議書和他們將如何履行合同以及價(jià)格后,選擇幾家進(jìn)行招標(biāo)。這實(shí)際上是對原有方式的一種改進(jìn),完全的公開招標(biāo)方式實(shí)在費(fèi)事費(fèi)力缺乏彈性。但是這種替代方式引起了廣泛的不安,采用此法實(shí)際上是授予了公共官員部分合同授予的決策權(quán),這無疑增加了他們與供應(yīng)商共謀的機(jī)會(huì);其次,進(jìn)行供應(yīng)商選擇時(shí),公共資金的管理者們在多大程度上能作出正確的選擇呢?政府對此法采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。1947年國會(huì)在武裝部隊(duì)采購法中確認(rèn)了密封招標(biāo)的方式與軍事采購現(xiàn)實(shí)之間的沖突,該法在確認(rèn)優(yōu)先采用密封投標(biāo)制原則的情況下,列舉了允許采用其他方式的例外條件,兩年后,該作法被引入民用采購中。到1949年一個(gè)優(yōu)先采用密封投標(biāo)制但在例外情況可以采用其他方法的采購制度被確定了。1972年國會(huì)第一次試探性的建議取消密封投標(biāo)的優(yōu)先地位,國會(huì)的政府采購委員會(huì)報(bào)告指出競爭性談判應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)為一種正常有效的方法,在正式廣告采購不適用的情況下優(yōu)先使用,1972年以美元計(jì)算,有10%-15%的合同是以公開競爭招標(biāo)方式授予的。1984年通過的采購法中密封投標(biāo)的優(yōu)先地位消失了,密封投標(biāo)和競爭談判被定義為“完全和公開競爭的方法”。不過為了防止取消密封投標(biāo)優(yōu)先地位后,對非競爭性授予合同缺乏限制,政府加強(qiáng)了對采用非競爭性采購方式的例外條件的審查和監(jiān)督管理。從美國政府采購方式的演變可以看出,政府采購方式隨著政府采購制度的發(fā)展不斷的變化以適應(yīng)采購的具體情況,具體程序越來越趨于合理和簡潔以適應(yīng)不斷變化的市場。
   
    三、 啟示———政府采購方式的發(fā)展趨勢
    1. 競爭性招標(biāo)采購方式仍是首選方式,但比重不斷下降競爭性招標(biāo)方式的優(yōu)點(diǎn)很明顯,它通過廣泛公開的競爭使采購實(shí)體能得到價(jià)廉物美的商品、工程或服務(wù);它通過公開透明的操作方式減少了采購中的腐敗現(xiàn)象,因此被公認(rèn)為是最有效地促進(jìn)競爭,節(jié)約資金的采購方式。世界各國在其立法中都將它做為首選的采購方式。但是公開競爭采購也有不足之處,采購周期長,手續(xù)繁瑣;采購文件中一旦有考慮不周之處便會(huì)造成采購失敗,在進(jìn)行設(shè)備采購時(shí),運(yùn)用該采購的設(shè)備常會(huì)造成設(shè)備規(guī)格不統(tǒng)一,影響標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn),給使用和維修帶來不便;競爭性采購方式以最低報(bào)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn),過于死板缺乏彈性,因?yàn)椴煌瑘?bào)價(jià)的商品在品質(zhì)上是有差異的,而且不同采購實(shí)體也有不同的偏好,所以最低報(bào)價(jià)的產(chǎn)品不一定是最經(jīng)濟(jì)的。因此從國際實(shí)踐來看,公開招標(biāo)方式雖然做為一種理想的方式被各國大力推崇,但在實(shí)際采購中真正使用的比例卻不大。資料表明,真正使用競爭性招標(biāo)方式的比例一般只占30%-40%,而且這一比例還在縮小。此外,一個(gè)國家內(nèi)部實(shí)行競爭性采購比例縮小還有一個(gè)重要的原因,就是不采用競爭招標(biāo)可以規(guī)避國民待遇原則和非歧視性的國際公約,為國內(nèi)廠商提供更多的中標(biāo)機(jī)會(huì),以達(dá)到貿(mào)易保護(hù)主義的目的。
   
    2. 競爭性談判方式逐漸占主導(dǎo)地位在競爭性招標(biāo)比例下降的同時(shí),限制性招標(biāo)和競爭性談判所占的比重逐漸上升,尤其是競爭性談判的方式非常流行。尤其是競爭性采購談判方式非常流行。競爭性談判是對競爭性采購的改進(jìn),采購實(shí)體通過直接與供應(yīng)商進(jìn)行談判或協(xié)商,大大縮短了采購周期,省去了諸如準(zhǔn)備標(biāo)書、投標(biāo)、等標(biāo)等繁瑣的程序,減少了工作量;通過談判供求雙方更易根據(jù)采購的具體情況達(dá)成一致的認(rèn)識(shí),使采購實(shí)體最終能買到最稱心的產(chǎn)品;競爭性談判還能夠激勵(lì)供應(yīng)商提供高科技的新產(chǎn)品,同時(shí)又能轉(zhuǎn)移采購風(fēng)險(xiǎn),采購實(shí)體事先只提供采購產(chǎn)品大致的性能要求,參與競爭的廠商出于競爭最終可能提供超出預(yù)想的采購產(chǎn)品,如果提供的產(chǎn)品達(dá)不到預(yù)想的性能,采購實(shí)體可以拒收則損失由廠商承擔(dān)。正因?yàn)槿绱?競爭性談判在政府采購中的比重逐漸提高,大有取代公開競爭方式,成為占主導(dǎo)地位的采購方式。
   
    3. 政府采購方式的多樣性政府采購是一種復(fù)雜的多樣化的行為,這就決定了絕沒有那一種采購方式能適應(yīng)所有的采購情況,只有根據(jù)具體的情況采用具體的最適應(yīng)的方式才能使采購行為最有效、最經(jīng)濟(jì)。建立政府采購制度的目的是加強(qiáng)對公共資金的使用和管理,由于公共資金的支配者們僅僅是公共資金的托管者,在使用資金時(shí)存在著浪費(fèi)和以權(quán)謀私的傾向,因此早期政府采購制度的設(shè)計(jì)者們一直致力于對公共官員在采購中的行為的監(jiān)督和約束,采購方式的設(shè)計(jì)和選用上也著重于防止公共官員與供應(yīng)商的共謀,所以能夠最廣泛地促進(jìn)公開競爭方式成為主要的采購方式。但是這一方式并不能于所有的采購情況相適應(yīng),這種不適應(yīng)往往造成采購成本的提高,越不適應(yīng)采購成本越高,如果提高的采購成本大于可能發(fā)生共謀而造成的損失,這時(shí)這一采購方式就不是最經(jīng)濟(jì)的采購方式,隨著政府采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和采購制度的發(fā)展完善,探討和研究對應(yīng)于各種不同類型的政府采購的采購方式勢在必行,采購方式的多樣化也是政府采購發(fā)展的必然趨勢。另外,信息和咨詢服務(wù)業(yè)的發(fā)展也將對這一趨勢起到推動(dòng)的作用。信息的公開化和共享性將有助于政府采購?fù)该鞫鹊奶岣?有利于對采購行為的監(jiān)督;信息的高速、低成本流動(dòng)將改變各種采購方式的成本結(jié)構(gòu),使高成本的采購方式的成本大幅降低,提高它們在采購中使用的可能性。隨著社會(huì)專業(yè)化分工的進(jìn)一步加深,政府采購將趨于專業(yè)化和中介化,政府可以委托專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購,政府本身只要致力于對采購過程的監(jiān)督,而中介機(jī)構(gòu)致力于尋找最經(jīng)濟(jì)的采購方式以降低采購成本,這在一定程度上必然會(huì)促進(jìn)政府采購方式的多樣化。