2005年7月20日，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》。
作為此次郵改方案最為重要的參照——《中國郵政體制改革研究》的執(zhí)筆人，國務院發(fā)展研究中心副研究員李佐軍博士一語道破，中國郵政體制改革遠遠沒有完成。
郵政體制改革的第一步是政企分開，成立郵政監(jiān)管體系和郵政集團；第二步是郵政集團要公司化，要想成為有競爭力的現(xiàn)代企業(yè)，進而必須股份化；第三步，隨著發(fā)展就要大力引進非公有制投資者，甚至在某些業(yè)務范圍之內(nèi)實現(xiàn)非國有股控股，最后完成私有化。
2005年7月11日，日本小泉政府已經(jīng)一步到位地將私有化提上參議院的議程；荷蘭、德國等國家已經(jīng)完成私有化。李佐軍認為，郵政企業(yè)私有化乃大勢所趨，但由于我國薄弱的市場經(jīng)濟基礎以及幅員的廣闊，我國郵改在這個過程究竟持續(xù)多長時間，還要取決于郵政總局改革的決心以及國內(nèi)外非郵政企業(yè)給郵政企業(yè)施加競爭壓力。
一直以來，我國郵政的普遍服務補償機制嚴重缺失，使得郵政系統(tǒng)只得憑借存儲在央行的8000億元郵政儲蓄坐享其成，憑借寬泛的郵政專營權這一利益來彌補普遍服務業(yè)務的虧空。這成就了郵政系統(tǒng)在我國現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下畸形的生態(tài)。對于此次新劃分的郵政體系和各大利益集團而言，最為關心的問題是，郵政儲蓄業(yè)務從原郵政總局剝離之后，郵政專營權的劃分尚不明確，何以保證郵政系統(tǒng)的正常運轉？
稍有差池，中國郵政改革將前功盡棄。
從2005年7月20日起，截至新的《郵政法》出臺之前，此次改革涉及到的利益各方將度過視為煎熬的不眠之夜。
政府和市場的較量
近年來，隨著外資快遞巨頭在中國市場占有率的節(jié)節(jié)攀升，郵政總局看到了四面環(huán)峙的狼。
為了奪回國際快遞業(yè)務，2002年郵政總局先后發(fā)出“64號文件”和“國聯(lián)472號文件”�！皡R豐大廈快遞風波”引發(fā)了手握“尚方寶劍”的郵政總局的狠招——要求國內(nèi)外的快遞企業(yè)都要接受其統(tǒng)一委托管理。
以德國敦豪(DHL)、美國聯(lián)合包裹(UPS)、美國聯(lián)邦快遞(FEDEX)、荷蘭天地快運(TNT)組成的四大跨國公司利益集團率先站出來反抗，他們公開發(fā)表聲明指出，要接受其委托管理孰難從命。
沖突開始白熱化。2003年10月，申通、東方萬邦和信達向同行發(fā)出“倡議書”，呼吁組建快遞行業(yè)協(xié)會以和郵政總局抗衡；2004年1月15日，由申通、東方萬邦、信達牽頭，40多家上海快遞企業(yè)共同參與的座談會召開，會議的請?zhí)掀鞄悯r明的提出議題——《郵政法》的修改對快遞行業(yè)的影響。
據(jù)當事人彭旨平律師回憶：“大多數(shù)受到邀請的企業(yè)都到了，會場坐得滿滿的，畢竟這關系絕大多數(shù)快遞企業(yè)的生死存亡�！�
這讓決策層意識到，郵政體制改革迫在眉睫。于是國務院研究中心成立了“郵政體制改革”課題組，由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部副部長馮飛擔任組長，和郵政總局、快遞協(xié)會以及跨國公司等有關利益各方進行了充分接觸。
課題做出來后，國務院發(fā)展研究中心就此召開了研討會，社會輿論關于郵政體制改革的呼聲四起。
課題的協(xié)調(diào)人和執(zhí)筆人李佐軍表示：“應該說，我們給發(fā)改委推進郵政體制改革提供了很重要的參考，事實上發(fā)改委也是參考了我們的方案。在此次推進國家郵政體制改革過程中，一些大的原則方向，包括一些操作類型大的環(huán)節(jié)，也基本上和我們當初的課題設想是一致的�！�
大利益集團的博弈
數(shù)據(jù)顯示，中國郵政經(jīng)年虧損，1998年虧損突破100億元。當郵電分拆后，國家不得不出臺“8531”計劃，即自1999年起，國家逐年向郵政補貼80億元、50億元、30億元、10億元。
郵政總局表示，虧損是因為其承擔的普遍服務，這帶來每年高達41.7億元的虧損。其中，以農(nóng)村為主的普遍服務網(wǎng)點虧損達27.67億元，政策性業(yè)務虧損達14.03億元。
事實上，中國郵政系統(tǒng)在非專營領域也缺乏競爭力。2003年，郵政總局把物流、報刊發(fā)行、集郵等業(yè)務打包，成立中郵物流有限責任公司，謀求新的利潤增長點。但經(jīng)過兩年的發(fā)展，中郵物流卻沒有成為盈利的火車頭。
2005年，距離1998年郵政電信分家已有7年；而2005年12月1日，開放外資獨自經(jīng)營物流快遞業(yè)務的大限將至。
為了迎接2005年12月1日的來臨，UPS在 2004年底組建了貨運服務公司，并于2005年初迅速整合了旗下的資本公司、物流集團和貨運服務公司。據(jù)透露，UPS將于2007年在上海浦東機場設立國際航空轉運中心。
國內(nèi)的快遞企業(yè)及非郵政企業(yè)，包括物流企業(yè)也希望盡快打破壟斷，以便和郵政系統(tǒng)的企業(yè)公平競爭。
此際，郵政總局感到形勢嚴峻。一方面郵政總局希望推進改革有助于其長遠的發(fā)展，另一方面郵政總局又感到為難，因為改革就要打破其壟斷，喪失部分利益。
其次，從國家行政層面來說，郵政改革也不僅是郵政總局一家的事，郵政總局承擔了具有社會公益性質(zhì)的、公共產(chǎn)品性質(zhì)的普遍服務，具有一定的特殊性。從整個國家的普遍服務業(yè)務的角度來看，郵政體制的改革又涉及到幾個部門的利益糾葛——財政部、人民銀行、國資委、發(fā)改委。
對于財政部而言，郵政體制改革推進下去后，郵政系統(tǒng)就變成了企業(yè)，如果不建立起普遍服務補償機制，普遍服務就難以得到保證；要建立郵政企業(yè)的普遍服務補償機制，財政部就要拿錢，而且不是一筆小數(shù)目。
按照郵政總局的計算標準，其每年41.7億元的虧損均來自其承擔的普遍服務，那么財政部是不是應該以41.7億元/年為標準來計算財政補償金額呢？
對人民銀行而言，最關心的是郵政儲蓄問題。實際上郵政企業(yè)通過基層吸儲，將這筆錢交給人民銀行，然后收取穩(wěn)定的毫無風險的利息差。據(jù)統(tǒng)計，目前有多達8000多億的郵政儲蓄放在人民銀行，僅2002年郵政總局就從人民銀行處獲取了180億元的轉存利息。
但郵政儲蓄卻顯得有點怪異，郵政儲蓄只吸收貸款不發(fā)放貸款，沒有任何金融風險可言。人民銀行希望把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，跟其他銀行一樣吸儲放貸、自負盈虧，通過對銀行監(jiān)管政策對其實施監(jiān)管。銀監(jiān)會主席劉明康表示，要“抓緊實施郵政儲蓄體制改革”，組建郵政儲蓄銀行，并將其納入銀行監(jiān)管體系。
社科院金融中心研究員易憲容分析認為，如此一來郵政總局是不愿意的，如果把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，那么郵政總局的穩(wěn)定利息差收益就無法得到保證。
對于國資委而言，一旦郵政系統(tǒng)政企分開以后，郵政系統(tǒng)的龐大國有資產(chǎn)可能就會隨著建立郵政集團而并入國資委，這對國資委而言是一筆巨大的資產(chǎn)。
李佐軍認為，改革方案的最后確立，取決于各大利益集團之間博弈的結果。
懸而未決的破冰之舉
2005年6月23日，郵政總局在北京召開全國局長會議，該會議被喻為中國郵政改革的“破冰之舉”。郵政總局局長劉安東在會上發(fā)言，將組建中國郵政集團公司，并成立一個郵政監(jiān)管機構——郵政管理局。
與此同時，北京郵政將作為試點，包括實業(yè)集團及下屬的8個二級子公司和32個三級子公司，主輔分離、輔業(yè)改制將首先在該實業(yè)集團及其所屬子公司中進行。
2005年7月20日，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》。實行政企分開，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監(jiān)管機構；組建中國郵政集團公司，經(jīng)營各類郵政業(yè)務；加快成立郵政儲蓄銀行，實現(xiàn)金融業(yè)務規(guī)范化經(jīng)營。
然而，此次原則上通過的《郵政體制改革方案》并沒有詳細披露。郵政總局的說法是，需要高度保密。
馮飛認為，政企分開在目前已成定論，但要做到政資分開卻難上加難。目前市場上最關心的問題是，新成立中國郵政集團之后，壟斷問題是否存在？馮飛認為，一直以來對郵政專營權的爭論不休，郵政逐步縮小專營權是一個趨勢，但如何界定，各方分歧巨大。
上海郵電經(jīng)濟研究會副會長高仰止認為，由于信件業(yè)務還屬于政府職責內(nèi)的公共服務，因此不可能完全市場化。
李佐軍認為，實際上專營業(yè)務就是壟斷業(yè)務（譬如信件業(yè)務），包含在普遍服務業(yè)務之內(nèi)。（在國外也有普遍服務業(yè)務委托非郵政企業(yè)去做的。）在普遍服務業(yè)務的范圍之內(nèi)，其中有一塊是國家規(guī)定必須由郵政企業(yè)壟斷經(jīng)營的。即便國家郵政集團成立之后，這個問題并沒有得到解決，壟斷問題和專營問題是《郵政法》才能解決的。
補償機制之爭
郵政普遍服務的補償是改革一個繞不過去的關口。
李佐軍認為，以前的情況是，國家財政沒有建立普遍服務補償機制，實際上采取的就是郵政儲蓄這個補償措施。如果無法建立起普遍服務補償機制，還有一個辦法就是維持郵政局比較高的壟斷，給予大量的專營權。
據(jù)中國國際貨運代理協(xié)會秘書長劉建新介紹，中國郵政一直在為專營范圍與非郵政企業(yè)、包括跨國公司進行較量，具體表現(xiàn)為《郵政法》修改過程中出現(xiàn)的種種分歧。目前，《郵政法》已經(jīng)六易其稿。
2003年11月，新鮮出爐的《郵政法》第五稿引起了民營快遞企業(yè)的普遍異議，該修改稿提出，“500克以下信件寄送由郵政專營”，快遞實行特許經(jīng)營，設立“郵政普遍服務基金”等。業(yè)內(nèi)人士認為，這實際上是強化了郵政的專營地位。
第五稿出臺的8個月后，第六稿將專營范圍縮小到350克以下，但依然未能緩和郵政和非郵快遞之間的關系�！暗谖甯逯皇且�(guī)定單件重量在500克以下的信件的寄遞業(yè)務由郵政專營，對商務信函卻是網(wǎng)開一面，但第六稿卻把350克以下的商務信函也納入了專營范圍。”劉建新說。
劉建新說，按照上述規(guī)定，目前國內(nèi)90％的民營企業(yè)會死掉。而國際快遞公司目前的業(yè)務中，有近60％的業(yè)務屬于350克以內(nèi)的商務信函。
李佐軍透露，“在國務院發(fā)展研究中心制定的方案中，界定標準提得還低，提到過250克，甚至還有100克�！�
據(jù)了解，當時國務院發(fā)展研究中心更多的借鑒了歐盟郵政體制改革的一些經(jīng)驗。歐盟規(guī)定的專營業(yè)務范圍為：至2005年底，重量不超過100克、且資費不超過一類信件價格３倍的信件，包括快遞。從2006年起，郵政信函專營業(yè)務范圍重量降至50克以下，資費降至同類信件的2.5倍以下。
“我們的改革方案也提出一個原則，既要強調(diào)與國際接軌，又要尊重中國國情�！崩钭糗娬f，“我國幅員廣懋，普遍服務業(yè)務的任務比較艱巨，不像荷蘭這些小國。荷蘭地貌以平原為主，地域差距小，普遍服務業(yè)務讓哪個企業(yè)、哪個部門去干，都很容易解決。在我國就不一樣，地域差距很大，貧富差距也大。如果普遍服務業(yè)務沒有一個有經(jīng)濟基礎的機構去做，很可能邊遠地區(qū)就沒有人去送信了。所以在普遍服務補償機制沒有建立起來的情況下，我們過分的強調(diào)專營權的范圍縮小，那就導致國家郵政系統(tǒng)難以維持下去，這是個兩難選擇�！�
站在消費者的角度顯然希望標準定得更低一點，打破壟斷就使得其選擇范圍擴大，能獲得更多更優(yōu)質(zhì)的服務。但李佐軍強調(diào)，這涉及到一個風險問題。如果標準定得低一點，如果郵政集團沒有得到足夠的補償，低一點意味著它難以維持運轉，就使得普遍服務業(yè)務難以得到保證，進而損害消費者的部分利益。
馮飛認為，單純按照克數(shù)來限制并不合理。他建議實行“克數(shù)+資費”的方案。譬如100克的郵件，如果客戶愿意付出比郵政更高的郵資，可以允許其他快遞公司遞送。澳大利亞郵政總公司國際戰(zhàn)略和政策部研究員麥考文•羅杰表示，在澳大利亞非郵政公司要經(jīng)營250克以內(nèi)的郵政專營業(yè)務，必須向用戶收取4倍于郵政的費用，否則屬于違法。
還有一種方式是設立普遍服務補償基金。凡是從事郵政業(yè)務的企業(yè)，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小等多方面的指標，都要承擔對普遍服務業(yè)務的補償，向國家上繳一定資費由國家設立基金的形式對從事普遍服務業(yè)務的企業(yè)進行補償。
《郵政法》第五稿中規(guī)定，郵政企業(yè)和非郵快遞企業(yè)都要繳納普遍服務基金。但第六稿卻只是規(guī)定非郵政企業(yè)需要繳納這一基金，同時允許郵政企業(yè)繼續(xù)實行混業(yè)經(jīng)營。
劉建新明確表示，對于非郵政體系的企業(yè)而言，這種基金的模式尤其不能接受。
事實上，基金模式在國外也存在爭議。非郵政企業(yè)認為已經(jīng)繳了稅，憑什么還要繳補償基金？這無疑使得從事郵政服務的企業(yè)增加了其他行業(yè)所不具備的成本。普遍服務業(yè)務是公益性質(zhì)的，應該由國家財政來負擔。
最后的定奪，只有等待《郵政法》的出臺。
