我國民航正處于改革與發展的關鍵時期。建設安全、富有活力、協調發展、競爭有序的航空運輸系統，實現由民航大國向民航強國的歷史性跨越，更好地為建設社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的奮斗目標服務，必須大力加強航空運輸經濟管理和市場監管工作。 
　　一、深刻認識建設民航強國對航空運輸經濟管理和市場監管工作提出的更高要求
　　改革開放以來，我國民航事業取得了舉世矚目的偉大成就。僅就航空運輸經濟而言，機隊規模不斷擴大，航線網絡不斷拓展，航空運輸持續快速增長。截至2006年底，全行業累計完成運輸總周轉量305.8億噸公里、旅客運輸量1.6億人、貨郵運輸量349.4萬噸，分別是1978年的102.6倍、69.6倍和54.8倍，年均增長17.9%、16.3%和15.4%。我國民航的發展速度為世界民航平均增長率的3倍多。從2005年開始，我國民航運輸總周轉量已經排名世界第二位，成為全球第二大航空運輸系統，我國已成為名副其實的航空運輸大國。
　　航空運輸的發展，比較好地滿足了國家經濟社會發展、對外開放和人民群眾日益增長的物質文化生活需要。同時，我國民航在國際上的地位、影響和威望不斷提高。在國際民航組織第35屆大會上，我國以高票當選國際民航組織一類理事國，在制定國際民航政策、協調國際航空運輸活動和關系中發揮越來越重要的作用。
　　我國航空運輸經濟方面還有不少薄弱環節，與民航發達國家相比存在諸多差距。一是我國航空運輸的快速發展主要是被動發展，主要是因為國家經濟社會快速發展而帶來的強勁航空市場需求，民航服務國家經濟社會發展、服務航空消費者的水平還不高，自身可持續發展的能力還不強。二是航空運輸發展不平衡。三是行業經濟管理政策、法規體系不健全，需要更加系統、明晰的國內國際航空運輸政策引領航空運輸經濟發展，需要完善的航空運輸經濟法規規章體系規范航空運輸經濟管理。四是政府監管職能設定不甚明晰、監管信息不充分，地區管理局及其監管辦的職能尚未得到充分發揮，不同程度存在著“缺位”和“越位”現象。這些問題的存在，使得航空運輸發展尚不能很好地適應我國全面建設小康社會的需要，不能很好地適應世界航空運輸發展的大趨勢。
　　目前，我國民航改革與發展既面臨難得發展機遇，是“黃金發展期”，又面臨嚴峻挑戰，是“矛盾凸顯期”。抓住機遇，迎接挑戰，解決發展中的矛盾、問題和困難，實現由民航大國向民航強國的跨越，民航經濟管理面臨艱巨的任務。
　�。ㄒ唬┐龠M航空運輸協調發展
　　目前，支線、貨運、國際運輸和中西部、東北地區運輸發展相對滯后，航空運輸發展的不平衡性愈發突出。沒有發達的航空支線、貨運、國際運輸及協調發展的區域航空運輸，就談不上民航強國，民航促進經濟增長和融合社會的功能就不可能得到充分發揮。要努力采取有效政策措施，把各方面的積極因素調動起來，完善國家航線網絡，促進航空運輸協調發展。
　　（二）促進航空運輸增長方式轉變
　　我國航空運輸持續快速增長，甚至某一時期的超常規增長，主要是以外延擴張為主，靠飛機、人員、資本等生產要素的大量投入，企業市場競爭能力和盈利能力不強。促進企業改善經營管理，運用科學技術挖掘現有資源的潛力，提高核心競爭力和可持續發展能力，實現航空運輸業增長方式由粗放型向集約型轉變，提高航空運輸增長質量和效益的任務十分繁重。
　　（三）促進航空運輸服務水平提高
　　多年來，全行業高度重視服務質量和航班正常，民航服務質量有了很大提高，但是，與廣大旅客的要求相比還有較大差距。行業服務意識、服務態度、服務硬件和軟件需要改善和提高。按照以人為本、建設和諧民航的要求，治理航班延誤，建立保證服務質量的長效機制，提高航空消費者和社會公眾對民航服務工作的滿意度，需要做大量的工作。
　�。ㄋ模┐龠M航空運輸市場有序發展
　　市場經濟是競爭經濟。但是，這種競爭是公平競爭、有效競爭，絕不是不公平競爭、無序競爭。我們在加強市場監管、維護公平競爭的市場秩序方面做了不少工作。但是，行業內部壟斷和不正當競爭的現象仍然存在，造成資源浪費、內耗與不和諧，影響行業的系統性，破壞公平競爭的市場環境，扭曲競爭秩序。必須按照建立社會主義市場經濟的要求，下大力氣加強市場監管，規范航空運輸市場秩序，為行業發展創造良好的發展環境。
　　面對新的任務、新的機遇與挑戰，我們一定要從國家經濟社會發展大局的高度看待民航的發展，以科學發展觀統領民航發展全局，增強責任感和使命感，解放思想、與時俱進，以創新的思維探索航空運輸經濟管理的規律性，為民航的長期穩定發展提供公共政策，構造市場主體公平競爭的法律環境；認真研究解決社會公眾最關心的問題，努力做好市場管理和消費者權益保護工作，以更充分地滿足國民經濟發展和社會全面進步對航空運輸發展提出的更高要求，更好地為全面建設小康社會服務。
　　二、完善促進航空運輸健康發展的航空運輸政策
　　產業政策是用以指導產業部門發展規模和方向的行為準則和綱領�？偨Y我國及民航發達國家航空運輸發展的實踐經驗，促進航空運輸又好又快發展，必須具有系統性、前瞻性和清晰的國內、國際航空運輸發展政策。制定航空運輸政策要符合國際航空運輸發展的大趨勢，從我國的實際出發，綜合考慮經濟社會發展、外貿、外交的要求及航空公司的市場競爭力。
　�。ㄒ唬┓潘晒苤坪秃娇者\輸自由化是全球性的大趨勢
　　從全球來看，上個世紀40—60年代直至70年代中期，政府對航空運輸業實行了嚴格管制的政策。所有航空公司經營都處于政府管制之下，幾乎沒有競爭。從1978年開始，美國率先對航空運輸業實行放松管制政策，航空公司開始在高度競爭的市場中經營。
　　由于美國的這一政策刺激了其航空公司的發展壯大，給世界其他國家航空公司造成了競爭壓力，20多年來，放松管制政策波及全球，已為許多國家所接受和效仿。歐洲從上世紀80年代后期開始實施航空運輸自由化。與美國相比，歐洲的航空運輸自由化分三個一攬子措施實施。1997年4月1日，歐盟完成10年自由化進程。澳大利亞、加拿大、日本以及許多發展中國家，都相繼實行了不同程度的放松管制和航空運輸自由化政策。這種趨勢正在隨著經濟全球化的進程繼續發展。
　　在國際上，美國政府大力推行天空開放政策。這項政策在世界范圍內取得了較大的突破。到2005年底，85個國家達成了118項天空開放安排，其中65%涉及到發展中國家。在區域范圍內，航空運輸自由化趨勢繼續發展。不久前，歐盟與美國天空開放談判取得進展，雙方已正式簽署相互開放航空運輸市場的天空開放協議。協議規定，雙方航空公司可飛對方任意航點。如果協議實施后，將促進大西洋兩岸航空市場的相互開放。對天空開放的效果，有研究認為，它促進了航空運輸、國際貿易的發展，加強了航空公司之間的競爭，并在一定程度上能更好地維護消費者的利益。
　　總之，航空運輸放松管制、航空運輸自由化已成為世界潮流，制定國內、國際航空運輸政策，要自覺順應這一潮流和趨勢。
　�。ǘ�）我國國內航空運輸市場放松管制和國際航空運輸市場對外開放取得積極進展
　　近年來，我們按照市場化的改革方向，制定和實行了“加強安全管制，逐步放松經濟性管制”這一總體性、全局性的航空政策。按照“逐步放松經濟性管制”的經濟管理政策，在逐步放松航空運輸經濟性管制上采取了一系列積極措施。首先，支持各種資本投資航空運輸業。近年來，總局批準新設立了18家航空公司，13家已經投入運營，其中一半以上屬純民營或民營控股、參股的公司，6家為中外合資公司。其次，逐步放松國內航線航班市場準入。除北京首都機場、上海浦東、上海虹橋、深圳、廣州、成都、昆明、大連8個重點繁忙機場實施航班總量調控外，放寬其他機場的航線準入。目前，只對涉及上述資源緊張機場的航線（含航段）和旅客吞吐量排序前15位機場之間的航線（含航段）實行核準管理，其余航線實行登記備案管理。對航空公司加班由審批制改為備案制。第三，對設立全貨運航空公司、購租貨運飛機、開辟貨運航線等給予政策支持，國內貨運航線航班均實行登記備案管理。第四，出臺了新的國內航線運價政策，對國內航線運價實行幅度管理，企業自主有限浮動，較好地適應了市場供求變化。第五，2006年下半年，總局將擬出臺的相關運輸改革政策在武漢試點，開放了武漢國內航空運輸市場。這些措施，對增強行業活力，促進行業發展起到了重要作用。
　　我們制定并實施了一系列更加開放的國際航空運輸政策。一是在2003年召開的第五屆世界航空運輸大會上，我們首次表明要根據我國經濟建設和民航業發展的需要，積極、漸進、有序、有保障地開放國際航空運輸市場。這是我國國際航空運輸政策的重大調整。二是“十五”期間，我國與美、德、法、英、泰、新（加坡）、加、澳、新（西蘭）等42個國家簽署了新的雙邊航空運輸協定或航權安排，用創新的思維開放我國國際航權，使我國國際航空運輸市場在較短時期內產生集聚效應。三是在廈門、南京機場向部分國家適度開放了貨運第五航權。作為試點，在海南向外方空運企業開放了第三、四、五業務權。四是放寬了外國航空公司經營至中西部、東北地區加班和包機的審批。另一方面，改進、完善國際航線分配制度，制定航線捆綁分配方案，提高航權資源使用效率，推動國內航空公司“走出去”，開辟更多的國際航線。近年來，國際航線不斷擴展，特別是國航開通了北京—馬德里—圣保羅航線，南航開通了北京—迪拜—拉各斯航線，對推動我國與南美、非洲經濟、文化交流具有重要意義。
　�。ㄈ�）進一步完善國內航空運輸政策
　　我國有13億多人口，地域遼闊，經濟持續快速發展，人民生活水平不斷提高。航空運輸市場潛力巨大，發展前景十分廣闊。促進國內航空運輸又好又快發展，關鍵是要制定科學的國內航空運輸政策，充分調動各方面的積極性和創造活力。
　　按照建立社會主義市場經濟體制的要求和總局黨委提出的行業管理的八項思路，制定國內航空運輸經濟管理政策的基本要求是逐步放松經濟性管制，重點是放開國內航線經營權的管制，充分發揮市場在航空運輸資源配置中的基礎性作用。實行逐步放松經濟性管制政策，一是抓住當前運輸需求快速增長的有利時機，加快發展的客觀要求。二是民航走市場化道路、建立統一開放競爭有序的航空運輸市場體系的必然選擇。三是國際航空運輸市場的不斷開放，要求加快放松國內航空運輸市場管制的步伐，以使國內航空運輸政策與國際航空運輸政策相配套，使國內航空公司更好地適應國際市場的激烈競爭。四是由我國航空運輸發展狀況決定的。以往，由于我國航空運輸業處于生成期，需要通過管制給予保護，加上自主經營自負盈虧的市場主體不成熟，航空運輸規模很小，實行比較嚴格的管制政策具有合理性。隨著航空運輸業逐步成熟，企業日益成為獨立的市場主體，航空運輸規模迅速擴大，嚴格管制政策已經不能完全適應航空運輸發展需要，應對國內航空運輸政策及時進行調整。
　　我們在放松管制上已采取了相關措施，但對企業經營仍然管得過多過細。今后仍需進一步放松管制，給企業航線航班經營更多的自主權。總局《關于深化民航改革的指導意見》明確要求改革國內航線航班經營許可辦法，逐步減少核準航線數量，隨著制度完善和企業自律意識的增強，“十一五”后期實現全部國內航線航班的登記管理�，F在，距2010年只有不滿4年時間了，我們要統一思想認識，借鑒有關國家航空運輸放松管制的經驗教訓，分步放開國內航線經營權的審批。要周密部署，做到有序放開，放而不亂；要用新的思路、手段進行管理，而不是一概不管。
　　在放松航空運輸管制的同時，也要認識到市場不是萬能的，市場也有缺陷，也會失靈。如果只聽任市場的調節，西部、東北及其他偏遠地區的航空運輸以及支線運輸就可能出現萎縮。我們要深入調查研究，借鑒國際經驗，制定支持中西部、東北地區及其他偏遠地區航空運輸協調發展的政策措施，使支線與干線航空運輸協調發展、不同區域航空運輸協調發展。在放松管制后，這方面應主要依靠經濟和法律的手段，同時，還要輔助以行政手段。
　　要進一步完善促進貨郵運輸發展的政策�？偩帧蛾P于加快發展國內航空貨運若干政策措施的意見》提出的支持國內貨運發展的政策措施，已經產生積極效應，貨郵運輸呈現良好發展勢頭，要及時總結、評估相關政策，根據情況的變化不斷予以完善，以進一步促進貨郵運輸與旅客運輸均衡發展。
　　（四）進一步完善國際航空運輸政策
　　我國作為亞太地區潛在的最大航空市場，必將成為各國矚目的中心。順應國際航空界加強合作、航空運輸自由化的潮流，使航空運輸更好地服務于我國經濟、貿易、旅游的發展，使我國航空運輸業不斷發展壯大，是制定國際航空運輸政策的重要考慮因素。
　　市場經濟是開放型經濟，制定國際航空運輸政策，必須堅持以開放促改革促發展的思路，逐步開放我國的國際航空運輸市場。我國民航以更加積極的姿態擴大開放，既是社會主義市場經濟的內在要求，也是服從服務于國家改革開放大局、順應世界航空運輸自由化趨勢的客觀需要。只有擴大開放，才能充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，優化資源配置，拓寬發展空間。
　　實行逐步開放我國國際航空運輸市場的政策，要有以下幾個方面的認識。一是要看到，在世界經濟一體化的大環境下，航空運輸市場不再是一個國家、一個地區的市場，而是全球性市場。長期保護國內航空公司是不可能的，航空公司遲早要進入全球市場競爭之中。二是要看到，航空公司的國際競爭力不是通過保護能夠自發長成的，必須在激烈的國際競爭中鍛造和提高。如同一個不參加國際比賽的球隊不可能成為世界一流的球隊一樣，不參加世界航空運輸市場競爭的航空公司不可能成為世界一流的航空公司。三是要看到，開放性的航空運輸市場對國家經貿、旅游具有重要的支持、促進作用，對通航城市經濟繁榮具有積極的帶動作用，消費者也可以得到實惠和旅行便利。因此，制定航空運輸經濟管理政策的著眼點，應當由過去較多地考慮航空運輸企業競爭實力比較弱小，強調對航空運輸市場加以保護，轉變到全面綜合考慮國家利益、社會公眾利益和航空運輸企業利益，眼前利益和長遠利益，從增加整體利益、維護長遠利益出發，規劃和實施航空運輸市場的開放，服從服務于國家對外開放大局。
　　當然，實施國際航空運輸市場對外開放，重視國家整體利益絕不是對航空公司不予任何保護，也不是一下子把市場全面放開。我們要本著“積極、漸進、有序、有保障”的原則，分階段開放國際航空運輸。要平衡國家利益、消費者利益與行業利益、企業利益的關系，把握好各方面利益的均衡點。要給予國內航空公司一個適當的適應期，在此過程中培養人員，建立營銷網絡，完善營銷手段，提高競爭能力。經過這樣一個階段后，進一步加大對外開放的力度和速度。
　　開放國際航空運輸市場的重點在于開放航權，發展航空運輸多邊關系。未來時期，要繼續適應國家整體對外開放和外交需要，順應全球航空運輸自由化、區域化和聯盟化的大趨勢，針對不同國家、區域和市場，確定不同的開放步驟、方式和進度，分階段開放我國國際航空運輸市場。要繼續穩步擴大與美國、俄羅斯、日本、韓國、歐洲等航空市場大國的雙邊航權安排，進行更多的航權交換，緩解歐、美等幾個主要國際市場航權偏緊的狀況。積極推動與東南亞國家的區域航空運輸安排，大力發展與非洲、中亞等發展中國家的民航關系。繼續推進與東盟等的區域航空運輸合作。要繼續加大三大樞紐和區域樞紐第三、四航權的開放。對客運和貨運采取不同的航空運輸政策，優先開放國際航空貨運市場。在開放貨運第五航權方面已作出嘗試，要認真總結這項政策所帶來的效應并不斷完善。
　　制定國際航空運輸政策要統籌兼顧“引進來”和“走出去”，大力推動我國航空公司擴展國際航線。近年來，通過實行國際航權捆綁分配制度，簡化航空公司經營國際航線審批程序，對我國航空公司申請國際航線加班實行備案制等，對航空公司開辟國際航線起到了積極作用。要在總結實踐經驗的基礎上，實施更有力的經濟政策和其他政策措施。要進一步完善國際航線進入和退出機制；對開辟國家外交需要、遠程、市場需求較小的國際航線的航空公司，在其他國際航線申請審批中給予優先權等，以鼓勵公司開辟新的國際航線，特別是開辟至非洲、拉美、加勒比、西亞、南太平洋島國、中東、美國東部的航線；大力支持我航空公司與外國航空公司進行代碼共享、戰略聯盟和其他營銷合作。要在鼓勵東部地區國際航空運輸率先發展的同時，著力推動中西部和東北部國際航空運輸加快發展，促進我國不同區域國際航空運輸協調發展。要抓住引進波音787飛機的機會，進一步提升我航空公司的國際航線競爭力。