編者按：我國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍倘ツ甑滓殉^(guò)4.5萬(wàn)公里。根據(jù)國(guó)家制定的高速公路發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)將在2010年之前建成8.5萬(wàn)公里的國(guó)家級(jí)高速公路和一批地方高速公路，2020年前形成國(guó)家高速公路網(wǎng)。如何改進(jìn)高速公路的規(guī)劃工作，同時(shí)做好公路建設(shè)的融資、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng),這是我國(guó)高速公路建設(shè)管理方面迫切需要解決的問(wèn)題。為破解這些難題，交通部和世界銀行的有關(guān)專(zhuān)家日前提出了建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。
2月12日，交通部副部長(zhǎng)翁孟勇懷著喜悅的心情向中外專(zhuān)家和媒體描繪了我國(guó)高速公路網(wǎng)的發(fā)展藍(lán)圖。他說(shuō)：我國(guó)將在未來(lái)20年內(nèi)集中建設(shè)“7918”國(guó)家高速公路網(wǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的能力，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的能力，增強(qiáng)服務(wù)人民群眾安全便捷出行的能力。交通部和世界銀行專(zhuān)家就加快我國(guó)高速公路建設(shè)提出了兩項(xiàng)政策性建議：一是統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)路費(fèi)征收政策，二是適時(shí)出臺(tái)燃油稅。
我國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍坛^(guò)4.5萬(wàn)公里
翁孟勇日前在交通部與世界銀行聯(lián)合舉辦的“中國(guó)高速公路績(jī)效評(píng)價(jià)研討會(huì)”上說(shuō)，2004年，中國(guó)政府通過(guò)了《高速公路發(fā)展規(guī)劃》，提出用20年的時(shí)間建成全國(guó)高速公路網(wǎng)，同時(shí)建設(shè)一批地方高速公路。到2010年，全國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到8.5萬(wàn)公里，其中國(guó)家級(jí)高速公路達(dá)到5.5萬(wàn)公里。截止到 2006年底，我國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍桃呀?jīng)超過(guò)了4.5萬(wàn)公里。其中，為適應(yīng)東部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的高速公路網(wǎng)已經(jīng)建成并投入使用；為支持“中部崛起”的高速公路網(wǎng)和支持“西部大開(kāi)發(fā)”的高速公路網(wǎng)，目前正在加緊建設(shè)之中。
自1983年以來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)得到了包括世界銀行在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際組織的支持，在20多年的時(shí)間里，世界銀行為中國(guó)交通項(xiàng)目提供了80多億美元的貸款，其中70多億美元用于公路建設(shè)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20多年來(lái)，包括京津塘高速公路在內(nèi)的28個(gè)高速公路項(xiàng)目得到了世界銀行的支持，這些項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施，不僅極大地促進(jìn)了中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且對(duì)促進(jìn)中國(guó)的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，在全世界樹(shù)立了一個(gè)典范。
世界銀行發(fā)布的一份報(bào)告指出，從1990年以來(lái)，中國(guó)公路資產(chǎn)的總體水平平均增長(zhǎng)速度已經(jīng)超過(guò)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的整體增長(zhǎng)速度，并且彌補(bǔ)了20世紀(jì)90年代初期形成的基礎(chǔ)設(shè)施缺口。特別是自1998年以來(lái)，中國(guó)交通在基礎(chǔ)設(shè)施上的支出已經(jīng)超過(guò)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，其中道路基礎(chǔ)設(shè)施占了大約3.5％。世行專(zhuān)家就此分析指出，在過(guò)去15年中,中國(guó)高速公路建設(shè)取得了巨大成就，五大因素起了關(guān)鍵作用：一是以5年規(guī)劃為基礎(chǔ)的清晰的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃；二是中央政府投資力度不斷加大以及31個(gè)省（區(qū)、市）共同的努力；三是通過(guò)自籌資金和國(guó)際國(guó)內(nèi)貸款，集中了中央和省級(jí)政府的資源；四是大部分高速公路建設(shè)屬于新建工程，實(shí)施時(shí)對(duì)已有路網(wǎng)的影響不大；五是大量來(lái)自原大型國(guó)企的有資質(zhì)的建設(shè)公司和設(shè)計(jì)工程師，滿足了空前的建設(shè)需求。
三大問(wèn)題不容忽視，融資缺口成為主要矛盾
“成功意味著挑戰(zhàn)”。世界銀行在高度評(píng)價(jià)中國(guó)高速公路建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，認(rèn)為中國(guó)高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)目前還面臨規(guī)劃、融資、管理維護(hù)三方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
公路規(guī)劃方面，如何讓中西部貧困地區(qū)盡快通上公路，使其與國(guó)家高速公路網(wǎng)連接起來(lái)，這是中國(guó)高速公路規(guī)劃中首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)政府通過(guò)的 “7918高速公路網(wǎng)”發(fā)展規(guī)劃，未來(lái)20年，我國(guó)將把人口超過(guò)20萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)全部連接起來(lái)。這一規(guī)劃的量化指標(biāo)是：2010年之前，中東部省份的所有村莊以及西部省份的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成全天候的公路并與公路網(wǎng)連接；2020年前，西部所有省份的村莊要建成全天候的公路并與公路網(wǎng)連接，從而為公平發(fā)展建立一個(gè)平衡的公路網(wǎng)。世界銀行東亞太平洋地區(qū)可持續(xù)發(fā)展總局局長(zhǎng)ChristianDelvoie先生分析說(shuō)，中國(guó)高速公路的發(fā)展帶動(dòng)了一系列技能的發(fā)展，包括咨詢、規(guī)劃、融資、管理、建設(shè)和道路運(yùn)營(yíng)等。為實(shí)現(xiàn)中國(guó)高速公路的發(fā)展目標(biāo)，有必要更新工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使之更符合各地的實(shí)際情況、交通水平和車(chē)輛載重情況，保證專(zhuān)業(yè)人員的參與，吸取過(guò)去項(xiàng)目建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改建施工質(zhì)量保障措施。
融資問(wèn)題也是中國(guó)高速公路發(fā)展過(guò)程中需要破解的一大難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)初期，建設(shè)成本大約是每公里200至400萬(wàn)美元，隨著公路網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入更崎嶇的地區(qū)，建設(shè)成本相應(yīng)提高。假設(shè)目前每公里高速公路的平均建設(shè)成本為500萬(wàn)美元，國(guó)家高速公路網(wǎng)的建設(shè)總成本將高達(dá)2250億美元。平均到20年，相當(dāng)于每年需要花費(fèi)約110億美元用來(lái)建設(shè) 2250公里的新高速公路。這就意味著，今后一段時(shí)期，高速公路建設(shè)的融資需求將是非常巨大的。世行專(zhuān)家同時(shí)認(rèn)為，中國(guó)道路養(yǎng)護(hù)方面的融資問(wèn)題也非常突出。按照國(guó)際慣例，年度道路養(yǎng)護(hù)成本的標(biāo)準(zhǔn)為公路資產(chǎn)價(jià)值的2.5%。目前，中國(guó)公路養(yǎng)護(hù)融資的主要來(lái)源是機(jī)動(dòng)車(chē)輛每年向其注冊(cè)的省份支付的“養(yǎng)路費(fèi)”。顧名思義，該費(fèi)用指定用于道路養(yǎng)護(hù)。交通部雖然允許將這筆收入中不超過(guò)20％的費(fèi)用用于公路建設(shè)，然而，一些省份卻將超過(guò)20％的費(fèi)用用在了公路建設(shè)方面，只有少數(shù)省份的養(yǎng)路費(fèi)收入可滿足道路養(yǎng)護(hù)所需，融資缺口在貧困地區(qū)尤為明顯，這一缺口導(dǎo)致了公路養(yǎng)護(hù)工作的延遲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大部分省份公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)收入相對(duì)短缺，加上新建高速公路和其它公路所需的大量資金，特別是農(nóng)村地區(qū)道路的資金需求，使融資狀況進(jìn)一步惡化。為此，專(zhuān)家指出，這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)各省的規(guī)劃和設(shè)計(jì)能力，更有效地使用現(xiàn)有資金，從而達(dá)到投資和養(yǎng)護(hù)的平衡分配。
管理和維護(hù)也是中國(guó)高速公路存在的重要問(wèn)題。這些問(wèn)題反映在車(chē)輛超載、交通安全等方面，需要認(rèn)真加以解決。交通部副部長(zhǎng)翁孟勇就此表示，愿在高速公路、農(nóng)村公路等各個(gè)領(lǐng)域與世界銀行開(kāi)展全方位的合作，包括知識(shí)合作，希望世界銀行為中國(guó)帶來(lái)新的理念和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)中國(guó)交通事業(yè)健康發(fā)展。
統(tǒng)一養(yǎng)路費(fèi)政策，適時(shí)出臺(tái)燃油稅
為促進(jìn)中國(guó)交通事業(yè)的發(fā)展，更好地讓高速公路連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展，世界銀行日前就此提出了兩項(xiàng)政策建議：一是統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)路費(fèi)政策，二是適時(shí)出臺(tái)燃油稅。
統(tǒng)一養(yǎng)路費(fèi)征收政策有利于均衡地區(qū)間公路建設(shè)，特別是為中西部貧困地區(qū)的公路建設(shè)和道路養(yǎng)護(hù)提供資金來(lái)源。世行專(zhuān)家認(rèn)為：根據(jù)中國(guó)國(guó)內(nèi)的情況，有必要統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)路費(fèi)征收政策，通過(guò)政策杠桿的調(diào)節(jié)，將高收益地區(qū)的通行費(fèi)收入重新分配到低收益地區(qū)，以促進(jìn)貧困地區(qū)交通事業(yè)的發(fā)展。特別是，在西部交通量不足地區(qū)公路網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)建的融資上，政府可以考慮采用全國(guó)統(tǒng)一路費(fèi)征收政策，這一政策可以起到四方面的效果：一是為用戶提供高速公路通行費(fèi)支付方式上的一致性，二是減少用戶支付費(fèi)用的頻率，三是降低車(chē)輛逗留在舊公路上的動(dòng)機(jī)，四是允許不同公路收費(fèi)公司繼續(xù)從其負(fù)責(zé)的路段獲得收入。
適時(shí)出臺(tái)燃油稅也有利于公路建設(shè)和道路養(yǎng)護(hù)。據(jù)介紹，燃油稅提供一種高路網(wǎng)收入的輔助機(jī)制，為公路網(wǎng)發(fā)展和公路養(yǎng)護(hù)提供資金。許多國(guó)家都征收燃油稅，主要是因?yàn)槿加投愐子谡魇詹⒛苡行Х从承旭偩嚯x和公路使用。1999年，我國(guó)政府批準(zhǔn)可準(zhǔn)備和實(shí)施燃油稅。然而，目前，除海南省外，燃油稅仍未能正式出臺(tái)實(shí)施。和目前商業(yè)車(chē)輛每年支付的養(yǎng)路費(fèi)相比，燃油稅的好處在于它直接和車(chē)輛使用掛鉤，即車(chē)開(kāi)得越多負(fù)擔(dān)的費(fèi)用也越多。燃油稅可以定在能夠合理反映車(chē)輛使用的不同成本因素，如公路磨損、擁堵、尾氣排放等方面的水平上，燃油稅的征收也能夠提高車(chē)輛使用效率，減少環(huán)境污染。同時(shí)，燃油稅也是一種非常有效的稅收工具，它根據(jù)路網(wǎng)折舊情況和實(shí)際需要來(lái)確定征收水平，其收入主要用于保證路網(wǎng)合理的養(yǎng)護(hù)和發(fā)展。
世行專(zhuān)家分析說(shuō)，中國(guó)的油價(jià)在全球范圍內(nèi)來(lái)看算是很低的，甚至比其它亞洲國(guó)家還要低。目前，日本和韓國(guó)的燃料價(jià)格大約是中國(guó)燃料價(jià)格的兩倍，價(jià)格上的差別反映了許多國(guó)家均以燃油稅作為國(guó)家收入來(lái)源之一。如果中國(guó)政府決定完全依靠燃油稅來(lái)支付分門(mén)別類(lèi)的公路維護(hù)支出，燃油的稅后價(jià)格將會(huì)比2006年中期的油價(jià)高30％。相應(yīng)地，如果將稅后油價(jià)提高到2006年中期油價(jià)的三倍，所得稅收就可以足夠支付所有的養(yǎng)護(hù)和規(guī)劃中公路的建設(shè)費(fèi)用。
