農村公路是建設社會主義新農村的先導性基礎設施。2006年，交通部和各省區市確立了“省部聯手，各負其責，統籌規劃，分級實施，因地制宜，量力而行”的農村公路建設原則。各級地方政府和交通部門在農村公路建設過程中進行了積極探索并取得了明顯成效。我們邀請部分地方和部門的負責同志，就如何做好新形勢下農村公路建、管、養工作進行交流。

    加快走建、養、運一體化之路

    河南省交通廳廳長  安惠元

    在交通部的大力支持下，河南省委、省政府連續兩年把農村公路建設列入為民承諾的十件實事，加大資金籌措力度，狠抓工程質量，大力加快農村交通基礎設施建設。截至2006年底，全省共有農村公路21.3萬公里，實現了鄉鄉通水泥(油)路，93.8%的行政村通水泥(油)路，所有鄉(鎮)通了班車，90%以上的行政村通了客車。

    回顧全省農村公路工作，其主要做法和體會是：圍繞“一個核心”，建立“五個機制”，實現“四個提高”，構建“三座橋梁”。

    圍繞“一個核心”，就是緊緊圍繞服務社會主義新農村建設。統籌建養運協調發展，同步規劃、同步實施，做到了路通、車通、站成；同時，積極推進農村公路管養體制改革，建立起城鄉協調、結構合理、功能完善的農村公路網絡和運輸服務體系。

    按照服務社會主義新農村建設的總體要求，我們著力建立“五個機制”，全面加快農村公路建養運一體化協調、快速發展。

    第一，建立“政府主導、部門推動、廣泛動員、群眾參與”的組織機制。各地建立統一協調的領導機構和政府目標管理體系。在政府主導和部門推動下，農村公路建設得到了社會各界和廣大農民群眾的普遍關注和支持，2005年、2006年兩年全省共完成投資129.8億元，新、改建農村公路5.1萬公里。

    第二，建立“政府為主、政策引導、創新思路、多方參與”的籌資機制。逐年加大省級交通資金的投入，2006年投入省級交通資金20億元，加上國家補助資金，占總投資的54%；同時，省補助資金實行切塊管理，即：切資金、定目標、由各市確定具體項目，充分調動各市建設和籌資的積極性。

    第三，建立“政府監督、行業負責、專群結合、社會公示”的監管機制。省委實行每月定期督察和年底全面考核，省交通廳每月向省委匯報進展情況。各市、縣分別建立專項督察制度、通報制度和目標考核制度。在近兩年全省大規模農村公路建設中，我們探索總結了“專群結合”的管理模式，即著力調動、發揮廣大農民群眾的積極性和創造性，通過培訓，使一部分群眾掌握質量控制要點，參與到質量管理工作中來。

    第四，建立“深化改革、落實責任、明確資金、保證投入”的管養機制。一是深化改革，整體推進。明確各級政府和交通部門的責任，實行管養分離，推進農村公路養護市場化。二是健全管養模式，確保管養正常化。積極實行專業養護與群眾養護相結合、日常養護與季節性養護相結合的管養模式，推行、完善市場化運作和多種形式的承包責任制。

    第五，建立“出臺政策、明確標準、統籌規劃、協調發展”的客運機制。2006年，河南省政府明確要求，要重點加強農村客運網絡化建設，出臺了《河南省農村客運站建設管理實施意見》，明確2006年、2007年兩年重點建設鄉(鎮)客運站和鄉村招呼站，以方便農民群眾出行。  

    近年來，全省農村公路快速發展，取得顯著成效，實現“四個提高”，構建“三座橋梁”。

    “四個提高”。一是實現路網結構的提高。農村公路等級公路里程比2004年增加了2.8  萬公里，水泥(油)路里程與2004年相比增加了2.3萬公里。二是實現通達深度的提高。至2006年底，全省48064個行政村中有45064個行政村通了水泥(油)路，通達率由2004年的51.4%提高到93.8%。三是實現管理水平的提高。重點實施了“專群結合”質量管理模式，對主要技術指標制訂強制性標準，對建設項目實行新聞媒體公示和現場公示，加大行業監管力度。四是實現了服務質量的提高。通過建養運一體化建設，方便了農民群眾出行，促進了農產品和資源的流通。

    “三座橋梁”。一是構建步入文明的橋梁。“公路修到家門口，班車開到村里頭”，群眾的笑容寫在臉上，村風村貌煥然一新，文明新風正在全省的廣大農村悄然興起。二是構建走向富裕的橋梁。使傳統農業實現了向以市場經濟為導向的高附加值農業的轉變。三是構建實現和諧的橋梁。

    現代農業發展到哪里

    農村公路就延伸到哪里 

    2006年的中央“一號文件”提出，“要進一步加強農村公路建設，到‘十一五’期末基本實現全國所有鄉鎮通油(水泥)路，東、中部地區所有具備條件的建制村通油(水泥)路，西部地區基本實現具備條件的建制村通公路。”加快農村公路建設是新時期黨中央、國務院部署的一項重要政治任務，是建設社會主義新農村戰略任務的重要組成部分，更是今后交通工作的重中之重。

    建設社會主義新農村的要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。農村公路發展了，可以改善農村運輸條件和投資環境，促進農村“生產發展”；可以增加農民收入，擴大農民就業，促進農民“生活寬裕”；可以加快農村信息傳播和對外交流，改變傳統的生產生活方式和思想觀念，激發農民自力更生、奮發圖強的進取精神，促進“鄉風文明”；可以加快農村城鎮化進程，改善村容村貌，促進“村容整潔”。所以說，農村公路建設是推進社會主義新農村建設的重要內容。

    推進新農村建設，首要任務是建設現代農業。農村公路作為先導性基礎設施，對建設現代農業至關重要。根據現代農業發展布局和要求，農村公路要延伸到農田示范區、生產園區、生態觀光園、畜牧養殖基地等人流、物流集中地。近年來，各級地方政府和交通部門積極落實自身責任，在農村公路建設實踐過程中，取得了很多好的經驗和做法。

    在近日召開的2007年全國農村公路電視電話會議上，交通部總結出了農村公路建、管、養的五條經驗。

    經驗一：政府為主導，農民群眾為主體是推動農村公路建設的機制保障。農村公路是農村公益性基礎設施，體現的是政府的公共服務。農民群眾既是農村公路建設的直接受益者，又是農村公路建設的主力軍。實踐證明，凡是政府主導作用發揮得好，群眾積極性高、參與度大的地方，農村公路就建設得好，發展得快。

    經驗二：統籌規劃，依法建設是做好農村公路建設工作的制度保障。農村公路建設直接關系到農民群眾的切身利益，處理不好，就會把好事變壞，甚至損害群眾利益。因此，必須以規劃為指導，嚴格依法建設才能做到科學發展，才能得到群眾的信任和支持。各地按照國務院批準的《農村公路建設規劃》，相繼制訂了本地區的農村公路建設規劃和相關的規章制度，使農村公路建設有章可循、有法可依。

    經驗三：政府投資為主，多渠道籌資是農村公路建設的資金保障。農村公路建設完全依靠政府的投資是不夠的，必須堅持多渠道籌資的政策。各地在實踐中探索了一系列行之有效的辦法，有的省份積極出臺優惠政策，吸引資金、節約投資、降低成本；有的地方借力社會資金，鼓勵企業、社會團體和個人捐資修路；還有些地方利用冠名權、以資源換路等方式籌集資金。

    經驗四：采取典型引路，示范引導是加強農村公路建設管理的有效途徑。為多方位、多層次探索、總結農村公路建設管理和客運管理方面的經驗，交通部先后確定了15個建設示范單位和15個農村客運網絡化示范點，各地也確定了一批示范項目。通過抓示范工程，解剖麻雀，分析問題，研究解決辦法，并及時組織經驗交流和推廣，起到了典型引路、以點促面的效果。

    經驗五：堅持建養并重，有路必養是發揮農村公路效益的長效機制。公路建設是基礎，管理養護是保障。各地積極推進農村公路管理養護體制改革，探索養護新機制，積累了許多好的經驗。如寧夏構建了“政府為主、多渠道籌資”的養護投資機制，推行了“政府出錢、農民出力”和群專結合的養護工作機制，實現了農村公路有路必養的目標。

    建立長效機制  實現“有路必養”

    寧夏回族自治區交通廳廳長  周  舒

    “十五”期間，寧夏回族自治區各級交通部門緊緊抓住國家加大公路建設的有利時機，農村公路建設取得了歷史性突破。截至2006年底，農村公路里程就達到16325公里，占全區通車里程的82.02%，有效解決了農民群眾“行路難”的問題。同時，積極推進農村公路養護管理體制改革，大膽探索農村公路養護管理的長效機制，使全區農村公路列養率達到100%，在西部地區率先實現了“有路必養”，為發展農村經濟、服務新農村建設提供了良好的交通保障。

    明確養護主體，落實責任，積極探索農村公路養管新體制。為解決養護主體不明、責任不清的問題，2004年自治區人民政府出臺了《寧夏回族自治區公路管理辦法》，規定縣級人民政府是本地區農村公路養護管理的責任主體。2005年交通廳又制訂了《寧夏回族自治區農村公路養護管理辦法》，對農村公路養護管理的責任主體、組織機構、資金來源等作了進一步明確。在管理機構設置上，各縣市交通局按照交通廳提出的“一縣一機構”的要求，重新整合原有公路管理機構，每個縣市只設置一個管理機構，并且統一名稱為“公路管理段”。

    政府主導，多方籌措，拓寬養護資金渠道。資金短缺是制約農村公路養護的關鍵問題。為了落實農村公路養護資金，建立農村公路養護管理的長效機制，寧夏以“政府籌措、部門補貼”為原則，多方籌措資金。在地方政府落實了養護資金的前提下，交通廳給予配套補貼，這項措施調動了地方政府的積極性，將公路養護資金納入本級財政預算，安排必要的財政資金，建立長期的、穩定的農村公路養護資金渠道。

    建章立制，規范管理，實現農村公路“有路必養”。為了建立科學高效、符合市場經濟要求的公路養護管理機制，寧夏通過修訂和完善農村公路管理辦法、養護管理考核評價體系、養護定額、養護質量評定標準等行政管理規章和技術性規范標準，使農村公路養護管理實現了規范化和標準化。

    寧夏還改革了公路養護生產組織形式和作業方式，將公路日常養護通過競爭方式承包給公路沿線的村民，實行計量支付和合同管理，不僅降低了養護資金中人員經費的支出比例，還增加了公路沿線農民的收入。

    在資金使用上，堅持“一捆綁，兩平衡，四統一”的做法，打破縣鄉村公路之分，將養護資金捆綁使用，做到資金和人員平衡，實行統一規劃、統一安排、統一檢查、統一考核。

    群專結合，構建鄉村協管站的養護新模式。寧夏在鄉鎮成立了以鄉(鎮)長任站長，各村支書或村主任為成員的農村公路養護協調管理站，實現“鄉鄉建起協管站，村村都有管理員”，聘用公路沿線農民參與公路養護，協助公路管理段做好本鄉鎮農村公路的養護工作。為提高農民養路工的專業技術，工程技術人員帶領農民養路工上路，手把手地教方法、講技術、傳經驗。每年利用冬閑生產淡季，舉辦各種業務學習班，重點學習與日常養護工作密切相關的法律法規、養護知識以及操作規程。部分市縣還印制《農村公路養護手冊》，對全縣鄉鎮、行政村農村公路的路線名稱、里程長度、技術狀況、養護經費、公路站及人員情況進行公布，使農民群眾手上有了“明白卡”、心里有了“明白賬”。

    農村公路的發展，改善了農村落后的交通現狀，打破了傳統的以耕種為主的單一經濟結構，帶動了農村經濟的發展，為農村產業結構調整創造了條件。目前，寧夏公路沿線鄉鎮基本形成了“一鄉一業，一村一品”的非公有制經濟發展新格局。西吉縣素有“中國馬鈴薯之鄉”的美譽，農村公路的發展促進了馬鈴薯產業的產、運、銷一體化發展，使昔日深埋地下的“土豆豆”，變成了促進農民增收的“金豆豆”。

    公路事業也直接和間接地創造了可觀的就業崗位。據統計，2003年至2006年，全區公路建設項目累計吸納農民工就業8萬人次，累計發放農民工工資2.3億元。4年里，農民工從事公路養護完成72.7萬個工日。全區從事公路運輸、維修等服務業的農民工達7萬人，占行業從業人員的50%。

    落實“四權”

    讓民做主

    四川省儀隴縣副縣長  敬小娟

    長期以來，四川省儀隴縣農村公路通達程度低、通行能力差、建設任務重、群眾修路愿望強烈。根據這一實際，  儀隴縣確定發展農村公路的主要做法是：政府主導，群眾主體；落實“四權”，讓民做主。

    政府主導，以群眾為主體，激發農民修建農村公路、改變生產生活狀況的潛力。

    一方面，發揮群眾的主體作用，為農村公路建設快速發展夯實基礎。

    另一方面，發揮政府的主導作用，為農村公路建設快速發展提供保障。按照“三優先”(群眾積極性高的優先、具備基礎條件的優先、對縣域經濟發展有重大影響的優先)的原則，形成了梯次推進、區域化發展的建設格局。

    落實領導權、決策權、執行權、監督權等“四權”，讓民做主，堅決不修群眾不愿意修的路，不修大多數群眾不參與修的路。

    村黨支部行使領導權。村支部首先提出修路動議由群眾討論，群眾通過后搞好協調、督促，抓好決議落實，并把修路的目標任務和組織責任細化分解到每個黨員、干部，形成帶頭示范，定期組織召開村民會議對修路情況進行考評、督查。

    村民會議行使決策權。為調動廣大農民的積極性，儀隴縣對農村公路建設實行“競爭立項、動態管理”，修不修，怎么修，修什么路都由群眾說了算。首先，村委會組織召開村民大會，將修路的標準、上級補助資金、工程造價、缺口資金等情況向村民公示，由村民大會決定是否修建公路，90%以上村民簽字通過并由鄉鎮提出申請后，獲得競爭立項的資格；然后，縣分區域組織演講答辯，從群眾積極性、鄉鎮及村“兩委”班子凝聚力、建設方案可行性等方面綜合評定，根據得分高低選定項目實施地點。對競爭落選但群眾不等不靠、自力更生修路且成效明顯的村，采取獎補或次年優先立項等措施予以鼓勵。  

    村委會行使執行權。農村公路建設的組織實施工作由村委會牽頭，組織當地農民群眾參與投工、投勞、籌資、備料，確立施工組織形式，組建理財小組、質量監督組、項目協調小組。

    村民行使監督權。組建了農村公路建設質量、資金、廉政監督組，聘請當地退休老干部、德高望重的老同志對工程質量、資金使用情況、廉政建設情況等實施監督。同時，加強對群眾負擔情況的監督，縣設立了舉報電話，嚴禁借機巧立名目增加農民負擔，不準搞行政命令及亂攤派、亂收費、亂集資。

    創新管理機制  實施“以獎代補”

    福建省交通廳廳長  謝蘭捷

    “十五”后期，福建省政府在全省實施“年萬里農村路網工程”，計劃投資140億元，建設約4萬公里的通鄉通村公路路面硬化工程，到2010年全省要基本實現鄉鎮和建制村通達公路路面硬化的目標。

    “十五”之前，福建農村公路建設因項目規模小又點多面廣，管理難以到位；群眾參與積極性高，但計劃性較差這兩個特點，造成了補助標準低，地方配套資金難以落實，各級職責不清，挪用資金嚴重，管理效率低下，發展步伐緩慢等不良結果。

    “十五”以來，福建省交通廳在認真總結農村公路建設歷史經驗和教訓的基礎上，根據農村公路建設的具體特點，開拓思路，堅持實事求是和制度創新，通過廣泛調研和不斷調整充實完善，形成了目前“以分級管理為前提、以鼓勵加快發展為核心、以強化建設質量為手段”的農村公路“以獎代補”管理新機制。

    加強組織機構，實行分級管理，明確各級職責。福建省政府成立了由分管副省長任組長，省交通廳廳長任副組長，省發改委、國土、財政、審計、交通等部門分管負責人任領導小組成員的省農村公路建設領導小組，負責研究、協調和解決農村公路規劃、計劃、資金安排、工程建設等重大問題。

    針對農村公路建設的特點，省交通廳按照權責一致的原則實行分級管理，制訂了《福建省農村公路建設管理實施細則》等辦法，明確農村公路建設各級管理職能。農村公路建設從前期工作審批、質量監督到竣工驗收等全過程由設區市或縣(市、區)審查審批，規范管理。

    創新管理機制，資金“完工兌現”，鼓勵加快發展。福建省交通廳針對農村公路具體特點，建立農村公路項目庫，以項目庫替代年度計劃項目進行管理，補助資金實行“兩頭雙核、完工兌現”機制。

    建立并公布項目庫，以庫立項。建立項目庫，是實施“以獎代補”機制首要的前提條件。項目庫內項目事實上是長期規劃框架內的一個階段性(近期)規劃建設的項目。項目庫經省發改委批準，由省交通廳正式下發執行，以庫立項。納入項目庫內的項目視同納入計劃，無需再報年度計劃，只要條件具備就可以開工建設。

    制訂并公開補助標準，體現公開、公平、公正。福建省交通廳在制訂農村公路建設省級補助標準的同時還對經濟特困地區和山區少數民族地區再適當增加補助，又根據福建的自然環境和路況等原因，鼓勵農村公路采用水泥混凝土路面；分類制訂合理的補助標準并向全社會公開，是“以獎代補”機制實現公平、公正的保障。它使農村公路項目業主可以事先知道上級補助額度，促進地方配套建設資金的落實和有效拼盤建設資金，適應農村公路建設發展實際。

    明確補助資金撥付條件，使資金補到實處。省補資金實行“兩頭雙核、完工兌現”的補助方式。對各地申請補助的項目，省交通廳首先與項目庫進行核對，屬于項目庫內的項目，再由省安排進行質量抽檢，即建成前和建成后的“雙核”。省抽檢合格的項目，按實際完成規模撥付補助資金。省交通廳每兩個月安排一次全省性質量抽檢。對建設里程較長的項目可以按照不低于3公里路段的標準分段建設并安排省補資金。“兩頭雙核、完工兌現”的補助方式，使省補資金補到實處，是保障農村公路建設質量的關鍵。它有效避免了年度計劃資金的閑置，避免資金挪用，使之發揮最大的投資效益，同時，也極大地促進了全省農村公路建設質量的提高，做到“建設一條，改善一條，發揮效益一條”。

    福建省農村公路“以獎代補”管理新機制，有效解決了以往農村公路建設存在的各種問題，促進了全省農村公路的快速發展，使建設質量得到有效控制，促進了農民生活水平的提高，推動了農村社會經濟發展，為拓寬農村公路建設資金渠道奠定基礎。

    目前，針對經濟特別困難、剩余任務又特別重、農村公路進入攻堅戰的縣(區、市)，福建省交通廳在現有“以獎代補”政策基礎上，正在采取“一縣(市)一議”方式與各縣(市)簽訂農村公路建設協議，采用更具針對性的統籌獎勵和激勵辦法，促進農村公路的快速發展。