郵政系統(tǒng)的政企分開已經正式開始，《郵政法》修改草案也已八易其稿，但在市場化改革的大方向下，具有公共產品特性的中國郵政，其市場化改革路徑應如何借鑒公交、醫(yī)療等市場化改革的教訓？

《中國經濟周刊》記者　孫冰

　　報道

　　1月29日，隨著重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團公司的正式掛牌成立，《郵政法》的修改也進入沖刺階段，郵政作為我國公共服務的重要組成部分之一，正在經歷著有史以來最深刻的變革。

　　關于郵政產業(yè)的市場化問題，更是在此關鍵時期進入了爭論高潮。如在郵政信函專營權問題上，外資、民營等快遞企業(yè)提出了很多不同意見，從媒體呼吁，到上書建言，甚至以“死”相逼……

　　近年來，與郵政產業(yè)一脈相通的醫(yī)療、教育、公交等公共產業(yè)的改革，都曾經歷過一個嚴重依賴市場化的階段，而從現(xiàn)在的改革結果來看，留給我們的更多是一聲嘆息。如醫(yī)改已被國務院發(fā)展研究中心定義為“基本不成功”；再如城市公交，以北京為例，公交系統(tǒng)經歷了重組上市等一系列改革，卻依然被公眾定義為“基本失敗”。2006年6月，通過相關公司的資產置換，北京公交重新歸入公益性企業(yè)。北京今年起開始，投入116.5億財政資金用于扶持公交產業(yè)。

　　同樣是公共產品，郵政這艘大船，其未來改革究竟該開向何方？

　　漲價――快遞公司的“春節(jié)禮物”

　　每年的2月14日，小張都會快遞給女朋友一份情人節(jié)禮物，但是今年，他遇到了點小麻煩。

　　“什么？要30元？”和快遞公司通話后，小張很生氣，“平時最多也只有15元的。”

　　但小張最后還是下了單，因為他打了六、七家快遞公司的電話，只有兩、三家還有人接，30元已屬于開價最低的了，其中一家甚至要60元，比平時的價格高出了三倍。

　　和小張遇到同樣問題的還有關小姐，不過她的“經驗”要比小張豐富得多。

　　“每年春節(jié)前后一周，幾乎所有的快遞公司都不營業(yè)。這段時間我一般都用EMS，因為郵政連年三十、初一都一樣辦業(yè)務，而且價格還和平時一樣。”關小姐告訴《中國經濟周刊》。

　　“不過平時，除非是特別重要的文件和送比較偏遠的地方，我們一般不用EMS，因為小快遞公司要便宜10塊錢左右，而且速度也不慢。”關小姐說。

　　“快遞業(yè)務是不管覆蓋的，所有快遞公司只會在大城市和沿海地區(qū)等收益優(yōu)厚的區(qū)域進行業(yè)務。”國務院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧告訴《中國經濟周刊》，“而郵政是具有提供公共服務性質的，必須保證公民隨時隨地通信權利的實現(xiàn)。”

　　隨著重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團公司的正式掛牌成立，政企分開已經取得了重大突破，正在從中央向地方推進；郵政信函專營權正成為一個尚待徹底理清的命題。

　　“專營權風潮”

　　關于郵政信函專營權的爭論由來已久。眾多民營快遞公司一直到處游說、上書建言，稱專營是行業(yè)壟斷、是計劃經濟的產物、會損害消費者的選擇權、會導致百萬人失業(yè)數(shù)十萬公司倒閉云云……總之，希望能取消郵政的信函專營。

　　而外資快遞公司更是委托其代表機構發(fā)表“聯(lián)合聲明”，指責中國違反WTO原則，呼吁放開國內信件快遞業(yè)務。

　　但是，在這紛紛擾擾的爭吵當中，“我們到底為什么要專營”，這個由郵政本質所決定的問題卻被忽視了。

　　“郵政信函業(yè)務之所以要專營，是因為它涉及到國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密，不適于市場競爭的機制。”著名的郵政專家、中國通信學會郵政委員會學術部主任顧聯(lián)瑜告訴《中國經濟周刊》。

　　顧聯(lián)瑜認為由于郵政要確保公民享有持續(xù)、有保障、價格低廉且無差別的郵政“普遍服務”，而且還擔負很多社會公益性的服務，如機要通信、義務兵通信、黨報黨刊發(fā)行、盲人讀物寄遞等。

　　雖然在經濟發(fā)達地區(qū)和偏遠地區(qū)的通郵成本差別巨大，但郵政只能在統(tǒng)一價格基礎上提供服務，而由此造成巨大的虧損只能通過地區(qū)間、業(yè)務間的交叉補貼來平衡。

　　“如果沒有專營，其他企業(yè)可以只在大城市里面經營這些賺錢的業(yè)務，而郵政還得要到農村里面去搞普遍服務，只能導致虧損的更厲害。”顧聯(lián)瑜說。

　　2003年，由于國家補貼的結束，郵政被完全“斷奶”。因此，只能通過嚴格郵政專營管理，從外資和民企那里收回EMS快遞的盈利業(yè)務的方式來填補虧損缺口。

　　非郵政企業(yè)由于不承擔這些“虧本”的普遍服務――作為正常的商業(yè)行為，他們只把業(yè)務放在成本低利潤高的地區(qū)和對象上――于是最賺錢的快遞“肥肉”都被瓜分，只留下虧損賠錢的地區(qū)和業(yè)務，而這些“硬骨頭”郵政還不能不啃。

　　尷尬的郵局與公交的啟示

　　“長期以來，我們的各級郵政局一直面對著兩種尷尬，”國務院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧告訴《中國經濟周刊》，“一是角色尷尬。由于其所承擔政府管理和企業(yè)經營兩種職能重疊，既要當裁判員又要當運動員；二是目標尷尬。郵政企業(yè)在經營過程中，基于社會公益的普遍服務業(yè)務與競爭特征明確的贏利業(yè)務由同一主體完成，且界限模糊，孰輕孰重，似是而非。”

　　于是有人認為，要想使郵政實現(xiàn)解脫，最好的辦法就是求助于市場化。

　　但是，同屬公共服務行業(yè)的公交，卻給我們講了一個另類結局的故事。

　　以北京為例，因為一直無法解決嚴重虧損和發(fā)展緩慢的問題，北京市一度選擇了將其完全推向市場的方式，又是改制、又是上市，熱鬧異常。

　　由于利潤也成了公交企業(yè)考慮問題的首要因素，在利潤與滿足百姓出行需要的博弈中，勝負自明。于是一些客流量大的線路公交線路十分密集，北京市長王岐山就曾經指責：“幾乎所有的線路都恨不得走長安街。”

　　相反那些雖然有一部分群眾有出行需求的新建小區(qū)，由于比較邊遠，成本高收益小，則通車艱難，沒公司愿意跑。

　　最終，市場化，這劑曾經被我們作為根治公交發(fā)展各種頑疾的 “妙藥”，已經被北京等城市的狀況證明為――失敗。

　　《郵政法》修改需要理性思維

　　2月15日，國家統(tǒng)計局開始對全國快遞企業(yè)進行首次大規(guī)模全面普查，調查內容包括企業(yè)數(shù)量、法人情況、資本構成、從業(yè)人員和業(yè)務量等各個方面。

　　在此之前，有關國內快遞企業(yè)的數(shù)據(jù)一直都由國家郵政局方面提供，而媒體也會援引一些非郵政快遞公司進行的聯(lián)合調查產生的數(shù)據(jù)，兩方面數(shù)據(jù)都屢遭質疑。

　　“現(xiàn)在郵政局方面正在做調查，看究竟什么樣的標準合適我們國家，這個是非常必要的。” 北京郵電大學經濟管理學院教授、中國郵政研究中心主任楊海榮對此次調查非常認同，“要拿可靠的數(shù)據(jù)來說話，不能只聽某一方面的一面之辭。”

　　據(jù)了解，目前我國實施的《郵政法》，還是1986年的版本，因此近幾年一直都在修改。但卻八易其稿一直未能最終出臺，其主要的矛盾點在于郵政信函專營權及其重量范圍的相關規(guī)定。

　　“在《郵政法》修改草案中，采用重量作為界定信函的標準，比我們現(xiàn)行《郵政法》按內容性質來劃分要好衡量。”楊海榮告訴《中國經濟周刊》。

　　據(jù)楊海榮介紹，我國現(xiàn)行的《郵政法》規(guī)定：信函業(yè)務是指含有通信的內容、屬于通信性質的郵政業(yè)務，應有郵政實行專營。但含有通信內容是一個很難界定的標準，十分不好操作，因此改成國際上常用的重量區(qū)分方法，也更具有操作性。

　　“但重量定為多少，至今沒有統(tǒng)一的意見，現(xiàn)在還在討價還價中。”楊海榮說。

　　《郵政法》草案第七稿將專營業(yè)務限定在重量在350克以下的信函。但此稿一出，立即引起了軒然大波，遭到了大量民營和外資快遞公司強烈反對。后來出爐的第八稿，將專營范圍降到了150克以下，但還是沒有得到非郵政快遞企業(yè)的認同。

　　“由重量來確定信函的性質是國際通行的，并不是我們國家專設的，只是重量標準不同而已。至于多少克合適，可以通過調查研究來確定。”國務院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧說。

　　觀點：郵政會重蹈公交改革覆轍嗎？

　　主持人：《中國經濟周刊》記者　孫冰

　　嘉賓：

　　丁寧寧

　　國務院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長

　　顧聯(lián)瑜

　　中國通信學會郵政委員會學術部主任、郵政系統(tǒng)知名專家

　　楊海榮

　　北京郵電大學經濟管理學院教授、中國郵政研究中心主任

　　“公交改革代價太高了”

　　《中國經濟周刊》：有觀點擔心郵政會重走醫(yī)療、教育、公共交通等領域市場化改革的彎路，您如何看待？

　　丁寧寧：以前北京要把所有的公共汽車都租出去，折騰了一大圈結果證明不行，現(xiàn)在又改回來了，這種代價實在太高了。

　　郵政現(xiàn)在實際上已經開始被迫市場化了，是一種市場開放條件下被迫的市場化。當時，外經貿部門為了同國外合作，在沒有通知國家郵政部門的情況下，對中外運開放了快遞業(yè)務，開放了部分的郵政市場。

　　之后外資、民營的非郵政快遞企業(yè)迅速發(fā)展擴張，把很多郵政的盈利點拿走了，郵政本身就處于了一個不利的地位，凡是遠的、虧的業(yè)務，快遞公司可以不做，但郵政都得干，國家補貼又不足，內部的交叉補貼也越來越少。

　　顧聯(lián)瑜：是有這樣的問題。公交還好辦一點，因為它大部分是在城市里面，但是郵政則不一樣，很大一部分在農村，完全市場化了以后，相信沒有人會愿意到農村去送信。

　　楊海榮：郵政市場化所走的路徑似乎和公交發(fā)展很相似，但認為是市場化導致改革出現(xiàn)問題的這種說法也不太全面。郵政最終還是要往市場化方面走，但普遍服務、信函還是要由政府來主導，不能完全的市場化。

　　《中國經濟周刊》：中國郵政體系的市場化改革已正式開始，您認為我們在郵政市場化的道路上是走快了，還是走慢了？應如何把握郵政市場化的“度”呢？

　　丁寧寧：我們國家現(xiàn)在就談論郵政市場化問題過早了，改革開放以來，很多外國的快遞公司要求分割市場，參與中國的市場競爭，所以中國郵政被迫開始了一個市場化過程。而其他國家，包括美國，都是在其郵政公共服務已經非常完備、完善的情況下，為了提高效率才開始討論市場化的問題。

　　所謂郵政發(fā)展比較完善，簡單說需要實現(xiàn)“投遞到戶”，即對于每一個有地址、門牌的家庭或者單位、企業(yè)都可以直接寄送到戶，無論城市還是鄉(xiāng)村。西方國家基本都是在此之后才向市場化發(fā)展的。而我們國家沒有一個城市能夠實現(xiàn)“投遞到戶”，連上海、北京都沒有實現(xiàn)。

　　顧聯(lián)瑜：我們已經在市場化的道路上走快了，有的專家說這是由于“過度放開”。其實不然，是國際快遞企業(yè)和民營快遞公司在違法經營，沖開了郵政法規(guī)定的限制。我們并沒有放，從中央到地方沒有一級郵政部門說要放開，而是由于我們的執(zhí)法力度不夠，沒有限制好。

　　“信函專營才能保證公民通信權”

　　《中國經濟周刊》：關于郵政信函業(yè)務專營問題爭論已久，我們?yōu)槭裁匆獙嵭行藕瘶I(yè)務的專營？如果我們不實行專營，會有哪些不良后果？郵政對信函業(yè)務的專營是壟斷嗎？

　　丁寧寧：郵政對信函業(yè)務的專營可以理解成壟斷，但是這種壟斷是信函業(yè)務作為公共服務所必須的，要給予其一定的特許權和專有權，目標是為了保證普遍服務的實現(xiàn)。

　　在郵政擁有專營權的情況下，他們用在城市等成本低、能賺錢的地區(qū)賺到的錢，去補貼那些成本高、不賺錢的邊遠和農村地區(qū)。但如果郵政沒有專營權，城市、沿海地區(qū)等有利可圖地區(qū)的業(yè)務就會大量地讓非郵政企業(yè)拿走，無法實現(xiàn)交叉補貼，哪個快遞公司也不會愿意收幾毛錢把一封信從北京寄到新疆，普遍服務根本無法實現(xiàn)，這就要由政府出資建設鄉(xiāng)村郵路和承擔鄉(xiāng)村郵政費用。

　　另外，郵政信函專營還有一個重要的問題，就是保證通信自由，這是公民的基本權利，通過壟斷限制郵資，使有錢人可以寄，窮人也可以寄；而且信函還會涉及到國家安全，誰給邊防線上的官兵送信？

　　顧聯(lián)瑜：很多反對專營的言論，得到不少民眾的支持，因為對于不太了解郵政本質的人來說，這些言論聽起來似乎是挺有道理的，但事實上，如果郵政不實行專營，影響會很大。

　　首先，最為明顯的就是普遍服務就實行不了了。如果沒有專營，大家都可以來經營信函的話，市場化必然導致追求利潤最大化，只有盈利的業(yè)務才會去做，對于一些偏遠的對地區(qū)、農村等，一封信成本要十幾塊，沒有人愿意去做。如果其他企業(yè)都可以在大城市里面搞這些賺錢的業(yè)務，而郵政還得要到農村里面去搞普遍服務，只能虧損的更厲害，（國家要給更多的補貼，國家的補貼來自于納稅人的稅收，這就無異于民營企業(yè)再賺納稅人的錢）。

　　其次，專營不是由普遍服務決定的，而是一個安全保密的問題，涉及到國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密，不適于市場競爭的機制。如果不是專營的話，這些都很難保障，這些也是國家實行專營的主要考慮的因素。

　　楊海榮：專營是出于兩個方面的原因：一是信函本身具有安全、保密性；二是通信權是民眾的基本權利，國家需要予以保護，政府也應該承擔為普通民眾提供普遍服務的職責。世界各國都是郵政企業(yè)來辦理這樣的業(yè)務，國家給予它一定的專營的權力。

　　“郵政原本就不該賺錢”

　　《中國經濟周刊》：現(xiàn)在很多聲音指責郵政虧損嚴重，郵政到底應不應該賺錢？應不應該交稅？

　　丁寧寧：在幾乎所有國家，郵政都是不征稅的。我覺得現(xiàn)在成立國家郵政總局以后，還是應該免稅。

　　過去，我們國家因為改革的目標不清楚，做法上過度市場化了；而且我們國家的郵政體系還處在一個十分不發(fā)達的狀態(tài)，不要說發(fā)達國家，就算是在發(fā)展中國家里也不占先。我們國家郵政的從業(yè)人員比印度還少，在“投遞到戶”方面，我們還沒有一個城市能做到印度新德里、孟買的郵政程度。

　　我們國家本來就是一個幅員遼闊的國家，地區(qū)人口分布也十分不均勻，如果是一個小國，很容易實現(xiàn)盈利或者不虧損，但是在我們國家只有使郵政的基礎網絡設備基本達到時代要求的時候，才能開始討論郵局賺錢的問題。所以，目前不要苛求郵政盈利，當然加強管理、提高效率，這是一定要做的。

　　顧聯(lián)瑜：這涉及到郵政本身的性質問題，現(xiàn)在世界上的所有國家都是國家郵政，沒有一個國家除了國家郵政以外，又出了一個民營郵政。國外的很多郵政部門都是免稅的，而且整個都免稅，不僅僅是普遍服務方面，很多人在指責郵政專營還要虧損，其實郵政本身就是非營利性的，就不應該賺錢。這也就要求國家有對于郵政系統(tǒng)的補償機制，我認為第一項就應該是免稅，然后還有財政補貼等等。

　　楊海榮：郵政賺不賺錢更多的要看國家的政策，如果完全市場化，國家就應當給予一定的補貼，特別是普遍服務這塊，補償?shù)霓k法可以是稅收優(yōu)惠或者免稅，或者搞普遍服務的基金，或者市場準入制度，或者讓郵政企業(yè)內部的各種業(yè)務進行交叉補貼等等。