郵政系統(tǒng)的政企分開已經(jīng)正式開始，《郵政法》修改草案也已八易其稿，但在市場化改革的大方向下，具有公共產(chǎn)品特性的中國郵政，其市場化改革路徑應(yīng)如何借鑒公交、醫(yī)療等市場化改革的教訓(xùn)？
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 孫冰報道
1月29日，隨著重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團(tuán)公司的正式掛牌成立，《郵政法》的修改也進(jìn)入沖刺階段，郵政作為我國公共服務(wù)的重要組成部分之一，正在經(jīng)歷著有史以來最深刻的變革。
關(guān)于郵政產(chǎn)業(yè)的市場化問題，更是在此關(guān)鍵時期進(jìn)入了爭論高潮。如在郵政信函專營權(quán)問題上，外資、民營等快遞企業(yè)提出了很多不同意見，從媒體呼吁，到上書建言，甚至以“死”相逼……
近年來，與郵政產(chǎn)業(yè)一脈相通的醫(yī)療、教育、公交等公共產(chǎn)業(yè)的改革，都曾經(jīng)歷過一個嚴(yán)重依賴市場化的階段，而從現(xiàn)在的改革結(jié)果來看，留給我們的更多是一聲嘆息。如醫(yī)改已被國務(wù)院發(fā)展研究中心定義為“基本不成功”；再如城市公交，以北京為例，公交系統(tǒng)經(jīng)歷了重組上市等一系列改革，卻依然被公眾定義為“基本失敗”。2006年6月，通過相關(guān)公司的資產(chǎn)置換，北京公交重新歸入公益性企業(yè)。北京今年起開始，投入116.5億財政資金用于扶持公交產(chǎn)業(yè)。
同樣是公共產(chǎn)品，郵政這艘大船，其未來改革究竟該開向何方？
漲價――快遞公司的“春節(jié)禮物”
每年的2月14日，小張都會快遞給女朋友一份情人節(jié)禮物，但是今年，他遇到了點(diǎn)小麻煩。
“什么？要30元？”和快遞公司通話后，小張很生氣，“平時最多也只有15元的。”
但小張最后還是下了單，因?yàn)樗蛄肆⑵呒铱爝f公司的電話，只有兩、三家還有人接，30元已屬于開價最低的了，其中一家甚至要60元，比平時的價格高出了三倍。
和小張遇到同樣問題的還有關(guān)小姐，不過她的“經(jīng)驗(yàn)”要比小張豐富得多。
“每年春節(jié)前后一周，幾乎所有的快遞公司都不營業(yè)。這段時間我一般都用EMS，因?yàn)猷]政連年三十、初一都一樣辦業(yè)務(wù)，而且價格還和平時一樣。”關(guān)小姐告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
“不過平時，除非是特別重要的文件和送比較偏遠(yuǎn)的地方，我們一般不用EMS，因?yàn)樾】爝f公司要便宜10塊錢左右，而且速度也不慢。”關(guān)小姐說。
“快遞業(yè)務(wù)是不管覆蓋的，所有快遞公司只會在大城市和沿海地區(qū)等收益優(yōu)厚的區(qū)域進(jìn)行業(yè)務(wù)�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“而郵政是具有提供公共服務(wù)性質(zhì)的，必須保證公民隨時隨地通信權(quán)利的實(shí)現(xiàn)�！�
隨著重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團(tuán)公司的正式掛牌成立，政企分開已經(jīng)取得了重大突破，正在從中央向地方推進(jìn)；郵政信函專營權(quán)正成為一個尚待徹底理清的命題。
“專營權(quán)風(fēng)潮”
關(guān)于郵政信函專營權(quán)的爭論由來已久。眾多民營快遞公司一直到處游說、上書建言，稱專營是行業(yè)壟斷、是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物、會損害消費(fèi)者的選擇權(quán)、會導(dǎo)致百萬人失業(yè)數(shù)十萬公司倒閉云云……總之，希望能取消郵政的信函專營。
而外資快遞公司更是委托其代表機(jī)構(gòu)發(fā)表“聯(lián)合聲明”，指責(zé)中國違反WTO原則，呼吁放開國內(nèi)信件快遞業(yè)務(wù)。
但是，在這紛紛擾擾的爭吵當(dāng)中，“我們到底為什么要專營”，這個由郵政本質(zhì)所決定的問題卻被忽視了。
“郵政信函業(yè)務(wù)之所以要專營，是因?yàn)樗婕暗絿野踩�人隱私和商業(yè)秘密，不適于市場競爭的機(jī)制�！敝泥]政專家、中國通信學(xué)會郵政委員會學(xué)術(shù)部主任顧聯(lián)瑜告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
顧聯(lián)瑜認(rèn)為由于郵政要確保公民享有持續(xù)、有保障、價格低廉且無差別的郵政“普遍服務(wù)”，而且還擔(dān)負(fù)很多社會公益性的服務(wù)，如機(jī)要通信、義務(wù)兵通信、黨報黨刊發(fā)行、盲人讀物寄遞等。
雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的通郵成本差別巨大，但郵政只能在統(tǒng)一價格基礎(chǔ)上提供服務(wù)，而由此造成巨大的虧損只能通過地區(qū)間、業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼來平衡。
“如果沒有專營，其他企業(yè)可以只在大城市里面經(jīng)營這些賺錢的業(yè)務(wù)，而郵政還得要到農(nóng)村里面去搞普遍服務(wù)，只能導(dǎo)致虧損的更厲害�！鳖櫬�(lián)瑜說。
2003年，由于國家補(bǔ)貼的結(jié)束，郵政被完全“斷奶”。因此，只能通過嚴(yán)格郵政專營管理，從外資和民企那里收回EMS快遞的盈利業(yè)務(wù)的方式來填補(bǔ)虧損缺口。
非郵政企業(yè)由于不承擔(dān)這些“虧本”的普遍服務(wù)――作為正常的商業(yè)行為，他們只把業(yè)務(wù)放在成本低利潤高的地區(qū)和對象上――于是最賺錢的快遞“肥肉”都被瓜分，只留下虧損賠錢的地區(qū)和業(yè)務(wù)，而這些“硬骨頭”郵政還不能不啃。
尷尬的郵局與公交的啟示
“長期以來，我們的各級郵政局一直面對著兩種尷尬，”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“一是角色尷尬。由于其所承擔(dān)政府管理和企業(yè)經(jīng)營兩種職能重疊，既要當(dāng)裁判員又要當(dāng)運(yùn)動員；二是目標(biāo)尷尬。郵政企業(yè)在經(jīng)營過程中，基于社會公益的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭特征明確的贏利業(yè)務(wù)由同一主體完成，且界限模糊，孰輕孰重，似是而非。”
于是有人認(rèn)為，要想使郵政實(shí)現(xiàn)解脫，最好的辦法就是求助于市場化。
但是，同屬公共服務(wù)行業(yè)的公交，卻給我們講了一個另類結(jié)局的故事。
以北京為例，因?yàn)橐恢睙o法解決嚴(yán)重虧損和發(fā)展緩慢的問題，北京市一度選擇了將其完全推向市場的方式，又是改制、又是上市，熱鬧異常。
由于利潤也成了公交企業(yè)考慮問題的首要因素，在利潤與滿足百姓出行需要的博弈中，勝負(fù)自明。于是一些客流量大的線路公交線路十分密集，北京市長王岐山就曾經(jīng)指責(zé)：“幾乎所有的線路都恨不得走長安街�！�
相反那些雖然有一部分群眾有出行需求的新建小區(qū)，由于比較邊遠(yuǎn)，成本高收益小，則通車艱難，沒公司愿意跑。
最終，市場化，這劑曾經(jīng)被我們作為根治公交發(fā)展各種頑疾的 “妙藥”，已經(jīng)被北京等城市的狀況證明為――失敗。
《郵政法》修改需要理性思維
2月15日，國家統(tǒng)計(jì)局開始對全國快遞企業(yè)進(jìn)行首次大規(guī)模全面普查，調(diào)查內(nèi)容包括企業(yè)數(shù)量、法人情況、資本構(gòu)成、從業(yè)人員和業(yè)務(wù)量等各個方面。
在此之前，有關(guān)國內(nèi)快遞企業(yè)的數(shù)據(jù)一直都由國家郵政局方面提供，而媒體也會援引一些非郵政快遞公司進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)查產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，兩方面數(shù)據(jù)都屢遭質(zhì)疑。
“現(xiàn)在郵政局方面正在做調(diào)查，看究竟什么樣的標(biāo)準(zhǔn)合適我們國家，這個是非常必要的�！� 北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、中國郵政研究中心主任楊海榮對此次調(diào)查非常認(rèn)同，“要拿可靠的數(shù)據(jù)來說話，不能只聽某一方面的一面之辭�！�
據(jù)了解，目前我國實(shí)施的《郵政法》，還是1986年的版本，因此近幾年一直都在修改。但卻八易其稿一直未能最終出臺，其主要的矛盾點(diǎn)在于郵政信函專營權(quán)及其重量范圍的相關(guān)規(guī)定。
“在《郵政法》修改草案中，采用重量作為界定信函的標(biāo)準(zhǔn)，比我們現(xiàn)行《郵政法》按內(nèi)容性質(zhì)來劃分要好衡量�！睏詈s告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
據(jù)楊海榮介紹，我國現(xiàn)行的《郵政法》規(guī)定：信函業(yè)務(wù)是指含有通信的內(nèi)容、屬于通信性質(zhì)的郵政業(yè)務(wù)，應(yīng)有郵政實(shí)行專營。但含有通信內(nèi)容是一個很難界定的標(biāo)準(zhǔn)，十分不好操作，因此改成國際上常用的重量區(qū)分方法，也更具有操作性。
“但重量定為多少，至今沒有統(tǒng)一的意見，現(xiàn)在還在討價還價中�！睏詈s說。
《郵政法》草案第七稿將專營業(yè)務(wù)限定在重量在350克以下的信函。但此稿一出，立即引起了軒然大波，遭到了大量民營和外資快遞公司強(qiáng)烈反對。后來出爐的第八稿，將專營范圍降到了150克以下，但還是沒有得到非郵政快遞企業(yè)的認(rèn)同。
“由重量來確定信函的性質(zhì)是國際通行的，并不是我們國家專設(shè)的，只是重量標(biāo)準(zhǔn)不同而已。至于多少克合適，可以通過調(diào)查研究來確定�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長丁寧寧說。
觀點(diǎn)：郵政會重蹈公交改革覆轍嗎？
主持人：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 孫冰
嘉賓：
丁寧寧
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、社會發(fā)展研究部部長
顧聯(lián)瑜
中國通信學(xué)會郵政委員會學(xué)術(shù)部主任、郵政系統(tǒng)知名專家
楊海榮
北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、中國郵政研究中心主任
“公交改革代價太高了”
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：有觀點(diǎn)擔(dān)心郵政會重走醫(yī)療、教育、公共交通等領(lǐng)域市場化改革的彎路，您如何看待？
丁寧寧：以前北京要把所有的公共汽車都租出去，折騰了一大圈結(jié)果證明不行，現(xiàn)在又改回來了，這種代價實(shí)在太高了。
郵政現(xiàn)在實(shí)際上已經(jīng)開始被迫市場化了，是一種市場開放條件下被迫的市場化。當(dāng)時，外經(jīng)貿(mào)部門為了同國外合作，在沒有通知國家郵政部門的情況下，對中外運(yùn)開放了快遞業(yè)務(wù)，開放了部分的郵政市場。
之后外資、民營的非郵政快遞企業(yè)迅速發(fā)展擴(kuò)張，把很多郵政的盈利點(diǎn)拿走了，郵政本身就處于了一個不利的地位，凡是遠(yuǎn)的、虧的業(yè)務(wù)，快遞公司可以不做，但郵政都得干，國家補(bǔ)貼又不足，內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼也越來越少。
顧聯(lián)瑜：是有這樣的問題。公交還好辦一點(diǎn)，因?yàn)樗蟛糠质窃诔鞘欣锩�，但是郵政則不一樣，很大一部分在農(nóng)村，完全市場化了以后，相信沒有人會愿意到農(nóng)村去送信。
楊海榮：郵政市場化所走的路徑似乎和公交發(fā)展很相似，但認(rèn)為是市場化導(dǎo)致改革出現(xiàn)問題的這種說法也不太全面。郵政最終還是要往市場化方面走，但普遍服務(wù)、信函還是要由政府來主導(dǎo)，不能完全的市場化。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：中國郵政體系的市場化改革已正式開始，您認(rèn)為我們在郵政市場化的道路上是走快了，還是走慢了？應(yīng)如何把握郵政市場化的“度”呢？
丁寧寧：我們國家現(xiàn)在就談?wù)撪]政市場化問題過早了，改革開放以來，很多外國的快遞公司要求分割市場，參與中國的市場競爭，所以中國郵政被迫開始了一個市場化過程。而其他國家，包括美國，都是在其郵政公共服務(wù)已經(jīng)非常完備、完善的情況下，為了提高效率才開始討論市場化的問題。
所謂郵政發(fā)展比較完善，簡單說需要實(shí)現(xiàn)“投遞到戶”，即對于每一個有地址、門牌的家庭或者單位、企業(yè)都可以直接寄送到戶，無論城市還是鄉(xiāng)村。西方國家基本都是在此之后才向市場化發(fā)展的。而我們國家沒有一個城市能夠?qū)崿F(xiàn)“投遞到戶”，連上海、北京都沒有實(shí)現(xiàn)。
顧聯(lián)瑜：我們已經(jīng)在市場化的道路上走快了，有的專家說這是由于“過度放開”。其實(shí)不然，是國際快遞企業(yè)和民營快遞公司在違法經(jīng)營，沖開了郵政法規(guī)定的限制。我們并沒有放，從中央到地方?jīng)]有一級郵政部門說要放開，而是由于我們的執(zhí)法力度不夠，沒有限制好。
“信函專營才能保證公民通信權(quán)”
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：關(guān)于郵政信函業(yè)務(wù)專營問題爭論已久，我們?yōu)槭裁匆獙?shí)行信函業(yè)務(wù)的專營？如果我們不實(shí)行專營，會有哪些不良后果？郵政對信函業(yè)務(wù)的專營是壟斷嗎？
丁寧寧：郵政對信函業(yè)務(wù)的專營可以理解成壟斷，但是這種壟斷是信函業(yè)務(wù)作為公共服務(wù)所必須的，要給予其一定的特許權(quán)和專有權(quán)，目標(biāo)是為了保證普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
在郵政擁有專營權(quán)的情況下，他們用在城市等成本低、能賺錢的地區(qū)賺到的錢，去補(bǔ)貼那些成本高、不賺錢的邊遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)。但如果郵政沒有專營權(quán)，城市、沿海地區(qū)等有利可圖地區(qū)的業(yè)務(wù)就會大量地讓非郵政企業(yè)拿走，無法實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼，哪個快遞公司也不會愿意收幾毛錢把一封信從北京寄到新疆，普遍服務(wù)根本無法實(shí)現(xiàn)，這就要由政府出資建設(shè)鄉(xiāng)村郵路和承擔(dān)鄉(xiāng)村郵政費(fèi)用。
另外，郵政信函專營還有一個重要的問題，就是保證通信自由，這是公民的基本權(quán)利，通過壟斷限制郵資，使有錢人可以寄，窮人也可以寄；而且信函還會涉及到國家安全，誰給邊防線上的官兵送信？
顧聯(lián)瑜：很多反對專營的言論，得到不少民眾的支持，因?yàn)閷τ诓惶私忄]政本質(zhì)的人來說，這些言論聽起來似乎是挺有道理的，但事實(shí)上，如果郵政不實(shí)行專營，影響會很大。
首先，最為明顯的就是普遍服務(wù)就實(shí)行不了了。如果沒有專營，大家都可以來經(jīng)營信函的話，市場化必然導(dǎo)致追求利潤最大化，只有盈利的業(yè)務(wù)才會去做，對于一些偏遠(yuǎn)的對地區(qū)、農(nóng)村等，一封信成本要十幾塊，沒有人愿意去做。如果其他企業(yè)都可以在大城市里面搞這些賺錢的業(yè)務(wù)，而郵政還得要到農(nóng)村里面去搞普遍服務(wù)，只能虧損的更厲害，（國家要給更多的補(bǔ)貼，國家的補(bǔ)貼來自于納稅人的稅收，這就無異于民營企業(yè)再賺納稅人的錢）。
其次，專營不是由普遍服務(wù)決定的，而是一個安全保密的問題，涉及到國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密，不適于市場競爭的機(jī)制。如果不是專營的話，這些都很難保障，這些也是國家實(shí)行專營的主要考慮的因素。
楊海榮：專營是出于兩個方面的原因：一是信函本身具有安全、保密性；二是通信權(quán)是民眾的基本權(quán)利，國家需要予以保護(hù)，政府也應(yīng)該承擔(dān)為普通民眾提供普遍服務(wù)的職責(zé)。世界各國都是郵政企業(yè)來辦理這樣的業(yè)務(wù)，國家給予它一定的專營的權(quán)力。
“郵政原本就不該賺錢”
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：現(xiàn)在很多聲音指責(zé)郵政虧損嚴(yán)重，郵政到底應(yīng)不應(yīng)該賺錢？應(yīng)不應(yīng)該交稅？
丁寧寧：在幾乎所有國家，郵政都是不征稅的。我覺得現(xiàn)在成立國家郵政總局以后，還是應(yīng)該免稅。
過去，我們國家因?yàn)楦母锏哪繕?biāo)不清楚，做法上過度市場化了；而且我們國家的郵政體系還處在一個十分不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，不要說發(fā)達(dá)國家，就算是在發(fā)展中國家里也不占先。我們國家郵政的從業(yè)人員比印度還少，在“投遞到戶”方面，我們還沒有一個城市能做到印度新德里、孟買的郵政程度。
我們國家本來就是一個幅員遼闊的國家，地區(qū)人口分布也十分不均勻，如果是一個小國，很容易實(shí)現(xiàn)盈利或者不虧損，但是在我們國家只有使郵政的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備基本達(dá)到時代要求的時候，才能開始討論郵局賺錢的問題。所以，目前不要苛求郵政盈利，當(dāng)然加強(qiáng)管理、提高效率，這是一定要做的。
顧聯(lián)瑜：這涉及到郵政本身的性質(zhì)問題，現(xiàn)在世界上的所有國家都是國家郵政，沒有一個國家除了國家郵政以外，又出了一個民營郵政。國外的很多郵政部門都是免稅的，而且整個都免稅，不僅僅是普遍服務(wù)方面，很多人在指責(zé)郵政專營還要虧損，其實(shí)郵政本身就是非營利性的，就不應(yīng)該賺錢。這也就要求國家有對于郵政系統(tǒng)的補(bǔ)償機(jī)制，我認(rèn)為第一項(xiàng)就應(yīng)該是免稅，然后還有財政補(bǔ)貼等等。
楊海榮：郵政賺不賺錢更多的要看國家的政策，如果完全市場化，國家就應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)貼，特別是普遍服務(wù)這塊，補(bǔ)償?shù)霓k法可以是稅收優(yōu)惠或者免稅，或者搞普遍服務(wù)的基金，或者市場準(zhǔn)入制度，或者讓郵政企業(yè)內(nèi)部的各種業(yè)務(wù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼等等。
