關(guān)于快遞市場規(guī)范的問題
我國快遞業(yè)發(fā)展速度很快，年均增長率在25％以上，以后十年里還會以每年20％~30％的速度增長，是我國服務(wù)業(yè)中一個異軍突起、前景看好的產(chǎn)業(yè)。不過，我國快遞市場秩序卻相當(dāng)混亂，表現(xiàn)在：快遞服務(wù)包括信件、文件、單據(jù)、包裹和各類物流業(yè)務(wù)，涉及郵政、交通、民航、鐵路、商務(wù)等眾多部門，快遞業(yè)屬性很難界定；從事快遞業(yè)的有國有企業(yè)和民營企業(yè)，也有合資企業(yè)和外資企業(yè)，還有“三無”企業(yè)，其中國有企業(yè)中又有郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)，快遞市場主體多元化、復(fù)雜化，行業(yè)主管長期不明確；快遞業(yè)在發(fā)展過程中逐步形成了國際快遞、國內(nèi)快遞和同城快遞三大市場板塊，市場格局呈現(xiàn)地域化特點(diǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管難度加大。
因此，我國快遞業(yè)從其產(chǎn)生以來就處于一種沒有專門法律法規(guī)規(guī)范、沒有專門部門統(tǒng)一管理監(jiān)管的尷尬局面，快遞市場則始終呈現(xiàn)一種沒有進(jìn)入門檻和準(zhǔn)則、誰都可以干的基本無序狀態(tài)。這種局面與狀態(tài)亟待加強(qiáng)管理，進(jìn)行規(guī)范。如何規(guī)范？以下幾點(diǎn)值得考慮。
首先，統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范市場2007年1月，重組后的國家郵政局正式掛牌，成為政企分開的純政府的國家郵政主管部門，在此前后成立的各省市自治區(qū)郵政管理局，也成為由國家郵政局垂直領(lǐng)導(dǎo)的純政府的地方郵政主管部門。根據(jù)國務(wù)院通過的《郵政體制改革方案》，國家郵政局“對快遞等郵政業(yè)務(wù)實行市場準(zhǔn)入制度”，表明國家把包括快遞在內(nèi)的整個郵政業(yè)的監(jiān)管職責(zé)交給了國家郵政局。此決定充分考慮了我國郵政業(yè)的實際情況，也符合WTO關(guān)于快遞服務(wù)劃分的有關(guān)規(guī)則。
因此，國家郵政局及所屬各地方郵政管理局應(yīng)當(dāng)理直氣壯地行使監(jiān)管職能，主要通過法律手段、政策措施，輔之必要的行政手段，盡快建立公平、公正、公開、透明、規(guī)范的市場準(zhǔn)入制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，整頓規(guī)范比較混亂的快遞業(yè)市場秩序。需要指出的是，郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對快遞業(yè)的監(jiān)管，就像銀監(jiān)會對郵政儲蓄的監(jiān)管一樣，主要是產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)和市場監(jiān)管。
其次，區(qū)別對待，分類指導(dǎo)對國有郵政公司，既要考慮其承擔(dān)郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)給予政策上的優(yōu)惠，又不能讓其利用壟斷地位搞市場壟斷；對國有非郵政公司，既要積極支持其依法參與快遞業(yè)務(wù)，又要讓其接受郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管；對合資和外資公司，既要保護(hù)其合法利益，又要讓其服從郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，并嚴(yán)格遵守我國法律法規(guī)；對民營企業(yè)，既要積極鼓勵扶植其在國家政策允許的范圍內(nèi)發(fā)展，又要讓其依法規(guī)范經(jīng)營行為；對“三無”企業(yè)，必須嚴(yán)厲打擊其侵權(quán)違法的行為。通過分類指導(dǎo)、分類監(jiān)管，促使各類快遞市場主體各得其所、和諧相處，共同做大做強(qiáng)我國快遞業(yè)。
再次，依法監(jiān)管，依法經(jīng)營現(xiàn)在的難點(diǎn)是《郵政法》等規(guī)范郵政業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，除了滯后新形勢發(fā)展外，相互之間還存在矛盾之處。在《郵政法》沒有修改的情況下，如果完全執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)，則有可能與一些現(xiàn)行政策相違背，阻礙快遞業(yè)的競爭和發(fā)展；如果完全拋開現(xiàn)行法律法規(guī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)又無法可依，既會嚴(yán)重?fù)p害我國法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也會讓快遞市場的無序狀態(tài)進(jìn)一步加劇。這是擺在新組建不久的郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)面前一個非常棘手的頭等難題。
筆者認(rèn)為，“兩害相權(quán)取其輕”，應(yīng)盡量執(zhí)行現(xiàn)行的法律法規(guī)，但要有靈活性和策略性，即根據(jù)實際情況更多地依照新的政策。各類快遞業(yè)務(wù)的經(jīng)營者，也應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，依法從業(yè)。目前，我國相關(guān)部門正在加快立法、修法步伐，相信在不太長的時間內(nèi)會對這些法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。
關(guān)于快遞信件專營的問題
由于《郵政法》修改工作尚未完成，目前信件專營尤其是快遞信件專營成為業(yè)界最大的焦點(diǎn)。筆者對這個問題的理解是：
第一，信件專營是國際通則綜觀世界各國，信件寄遞由國家郵政或國有郵政公司、企業(yè)專營乃世界通則、國際慣例。號稱最為開放的歐盟，其大多數(shù)國家至今仍把100克以內(nèi)的信件交由本國郵政公司專營，非郵政公司須以郵政資費(fèi)3倍才能經(jīng)營。美國也將重13盎司（約合370克）以內(nèi)、價格3美元以下的信件交由美國郵政專營。日本雖然在2003年4月通過立法規(guī)定，信件寄遞對私營公司開放，但過高的“門檻”導(dǎo)致無任何企業(yè)進(jìn)入，隨后發(fā)生的“民營化風(fēng)波”至今也無實質(zhì)進(jìn)展。之所以如此，是因為郵政承擔(dān)著以信件寄遞為核心內(nèi)容的郵政普遍服務(wù)，也因為以信件為基礎(chǔ)的郵政通信權(quán)利是一種基本的人權(quán)，還因為以信件為基礎(chǔ)的郵政通信權(quán)是主權(quán)國家固有的主權(quán)之一并關(guān)系國家信息安全。我國是發(fā)展中國家，是社會主義國家，堅持信件專營的國家制度是完全必要的，不是可有可無的。
第二，WTO不排斥專營WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第一條“范圍與定義”對各國服務(wù)貿(mào)易開放的范圍做了這樣的規(guī)定：“服務(wù)包括任何部門的任何服務(wù)，履行政府職能所需的服務(wù)提供除外”，所以我國在《加入世界貿(mào)易組織議定書》附件9中關(guān)于速遞服務(wù)的開放規(guī)定“現(xiàn)由中國郵政部門依法專營的服務(wù)除外�！笨梢姡覈偶䦟I是得到WTO認(rèn)可的。
WTO不僅不排斥專營，而且還規(guī)定：因履行政府職能所需的服務(wù)，如果已經(jīng)過度放開，需要作適當(dāng)調(diào)整，可以通過國家立法進(jìn)行解決。只是在立法調(diào)整前一定時間內(nèi)通報WTO總部，之后通報各成員。鑒于我國信件專營制度已遭到嚴(yán)重破壞，甚至到了名存實亡的地步，建議我國有關(guān)部門尤其是立法機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視，并充分利用WTO有關(guān)規(guī)則，抓緊修改《郵政法》，改進(jìn)我國信件專營制度。
這里需要強(qiáng)調(diào)的是，WTO不排斥專營，但專營范圍和程度是必須逐步縮小的。因此，我國在改進(jìn)信件專營制度時，應(yīng)參照發(fā)達(dá)國家做法，逐步縮小范圍，但一定要吸取以往經(jīng)驗教訓(xùn)，將標(biāo)準(zhǔn)定好，文字表述準(zhǔn)確，不存岐義。
如果專營保護(hù)條款難以達(dá)到，也可參照一些國家做法改為設(shè)置準(zhǔn)入門檻，明確規(guī)定非郵政公司進(jìn)入信件寄遞領(lǐng)域所必須具備的條件。
第三，快遞信件也應(yīng)專營一段時期以來，因為信件的人為分類或習(xí)慣稱謂，出現(xiàn)一些似是而非、以假亂真的怪現(xiàn)象，如“公函不是函”，“快信不是信”等。其實，快信慢信都是信件，都應(yīng)專營。試想，如果將“公函”、“快信”作為“快遞業(yè)務(wù)”放開，由于在實際執(zhí)行中公私、快慢無法明確區(qū)分，其結(jié)果必然是整個“信件專營制度”被肢解而消亡。
筆者認(rèn)為，為了確保國家信息安全、公民通信權(quán)益和企業(yè)合法利益，必須繼續(xù)實行符合中國國情的信件專營制度，且標(biāo)準(zhǔn)只能是一個，否則無法操作。從世界范圍來看，主要有三種專營標(biāo)準(zhǔn)：一是按性質(zhì)，凡信件無論公私、快慢、遠(yuǎn)近，一律專營；二是按重量，一定重量以內(nèi)的信件專營，以外的放開；三是按資費(fèi)，放開的資費(fèi)是專營的資費(fèi)多少倍。根據(jù)外國特別是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，為便于操作，我國信件專營標(biāo)準(zhǔn)由目前按性質(zhì)改為按重量為宜�？傊偶�(yīng)專營，快遞信件也應(yīng)專營。
關(guān)于快遞服務(wù)與郵政普遍服務(wù)的關(guān)系的問題
快遞服務(wù)和郵政普遍服務(wù)是我國郵政業(yè)的重要組成部分。前者屬于商業(yè)性服務(wù)，具競爭性；后者是公共性服務(wù)，基本不具競爭性。由于兩者的功能定位和性質(zhì)存在很大差異，如何處理好二者的關(guān)系，是必須面對的一個重要問題。
快遞要發(fā)展，普遍服務(wù)更要提高
在保證郵政普遍服務(wù)水平不斷提高的前提下，加快快遞的發(fā)展，應(yīng)是我國郵政業(yè)科學(xué)發(fā)展的必然之路。現(xiàn)在有一種誤區(qū)，即認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到今天，郵政普遍服務(wù)問題早已解決，已不是什么問題了。其實，我國郵政普遍服務(wù)水平還比較低，尚不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。即使像北京、上海這樣中國最發(fā)達(dá)的特大城市里，新建小區(qū)、新興工業(yè)區(qū)和郊區(qū)中的樓房不通郵、投遞不到戶的現(xiàn)象也時有發(fā)生。郵政的普遍服務(wù)、特殊服務(wù)量大面廣，而且要維護(hù)公民通信秘密和國家信息安全，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由國家在法制和政策上給予更多更大的扶持。這是郵政業(yè)發(fā)展的一個原則問題。
快遞發(fā)展主要靠市場，普遍服務(wù)提高主要靠“市長”
快遞服務(wù)是郵政業(yè)范疇內(nèi)的競爭性業(yè)務(wù)，是典型的商業(yè)服務(wù)。因此，快遞發(fā)展應(yīng)依賴市場競爭機(jī)制，不能允許以種種理由進(jìn)入郵政專營的非市場領(lǐng)域。
郵政普遍服務(wù)是典型的公共服務(wù)，是政府賦予國有郵政企業(yè)必須履行的一項重要任務(wù)，其服務(wù)提供的方式雖然企業(yè)化或公司化，但并不具有或很少具有競爭性，因此其服務(wù)的實現(xiàn)和水平的提高，主要應(yīng)依靠“市長”即政府。如郵政普遍服務(wù)的能力建設(shè)主要靠政府的投入，郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由中央和地方各級政府買單；郵政普遍服務(wù)水平的提高也有賴于國家的扶植優(yōu)惠政策，如郵車的過路過橋免費(fèi)，信件、包裹、黨報黨刊的營業(yè)稅減免等。政府不能將應(yīng)由自己承擔(dān)的職責(zé)完全推向市場，這是郵政業(yè)發(fā)展要首先明確的問題。
“三農(nóng)”發(fā)展需要普遍服務(wù)，也需要快遞服務(wù)
十六大以來，黨和國家站在科學(xué)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的高度，作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。新農(nóng)村的建設(shè)，一方面會給郵政業(yè)發(fā)展帶來廣闊的前景，需要郵政普遍服務(wù)，也需要快遞服務(wù)；另一方面，郵政主管部門要高瞻遠(yuǎn)矚，積極支持和引導(dǎo)郵政業(yè)尤其是郵政普遍服務(wù)和快遞服務(wù)面向廣大農(nóng)村，深入廣大農(nóng)村，為農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供服務(wù)。只有這樣，才能真正使郵政業(yè)為“三農(nóng)”服務(wù)落到實處，郵政業(yè)也才會在為“三農(nóng)”服務(wù)的進(jìn)程中壯大發(fā)展自己。這是郵政業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。
筆者認(rèn)為，只有對以上三個問題正確認(rèn)識并妥善處理，國家關(guān)于“一分開、二改革、四完善”（即政企分開；改革郵政主業(yè)，改革郵政儲蓄；完善普遍服務(wù)機(jī)制、完善特殊服務(wù)機(jī)制、完善安全保障機(jī)制和完善價格形成機(jī)制）的郵政改革方案才能最終得到落實，包括快遞業(yè)在內(nèi)的我國郵政業(yè)才能真正走上全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)、利國利民、又好又快的和諧發(fā)展之路。
