自1984年國(guó)務(wù)院提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策至今，已有20余年。一方面中國(guó)的公路建設(shè)在市場(chǎng)化方向上取得了跨越式的發(fā)展，另一方面公路的收費(fèi)問(wèn)題一直是人們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。 
　　在公路收費(fèi)問(wèn)題反復(fù)受到“永遠(yuǎn)還不清貸款”的詰問(wèn)中，我國(guó)公路投融資體制改革也再次面臨一個(gè)新的瓶頸。
　　高速公路收費(fèi)問(wèn)題起爭(zhēng)議
　　今年7月12日，北京市民趙建磊和北京德恒律師事務(wù)所律師吳朝華走進(jìn)豐臺(tái)區(qū)法院，遞交了一份訴狀，要求京石高速北京段退還已經(jīng)收取的高速費(fèi)5元。這是京石高速首次因收費(fèi)遭到訴訟。
　　豐臺(tái)區(qū)法院7月20日宣布對(duì)此進(jìn)行立案。目前吳朝華正在等待法院的通知，準(zhǔn)備進(jìn)行開(kāi)庭前的證據(jù)交換。
　　7月9日，趙建磊開(kāi)車(chē)從北京良鄉(xiāng)進(jìn)入京石高速北京段回市區(qū)，到達(dá)杜家坎收費(fèi)站時(shí)照常繳納了5元的通行費(fèi)。收費(fèi)票據(jù)上蓋的是“北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司”的財(cái)務(wù)章。
　　趙建磊隨后獲悉，今年4月，“北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司”已經(jīng)變更為“北京市首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司”。
　　趙建磊認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》相關(guān)規(guī)定，“開(kāi)具發(fā)票的單位在辦理變更稅務(wù)登記的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)辦理發(fā)票的變更手續(xù)”，如果現(xiàn)在的發(fā)票上仍然使用已經(jīng)不存在的法人名稱(chēng)的專(zhuān)用章，那么發(fā)票就沒(méi)有任何意義，對(duì)消費(fèi)者是一種欺騙行為。
　　《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定，“收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者不得有下列行為：不開(kāi)具收費(fèi)票據(jù)，開(kāi)具未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一印(監(jiān))制的收費(fèi)票據(jù)或者開(kāi)具已經(jīng)過(guò)期失效的收費(fèi)票據(jù)。有前款所列行為之一的，通行車(chē)輛有權(quán)拒絕交納車(chē)輛通行費(fèi)”。
　　趙建磊說(shuō)，根據(jù)這個(gè)條例的規(guī)定，京石高速北京段不僅應(yīng)當(dāng)退還自己繳納的費(fèi)用，還應(yīng)該接受財(cái)政部門(mén)或者稅務(wù)部門(mén)“責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款”的責(zé)任。
　　新法規(guī)能否規(guī)范高速收費(fèi)
　　“公路收費(fèi)期不得延長(zhǎng)”——近日，很多媒體都以類(lèi)似的題目報(bào)道了今年10月1日將執(zhí)行的《北京市公路條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中的相關(guān)規(guī)定。
　　昨日,京石高速首例收費(fèi)訴訟案的原告方律師、北京恒德律師事務(wù)所律師吳朝華表示，非常高興看到這一地方法規(guī)的出爐。不過(guò)對(duì)于今后法規(guī)將如何執(zhí)行，吳朝華仍然存在一些疑問(wèn)。
　　例如，《條例》第41條規(guī)定：收費(fèi)公路收費(fèi)期滿(mǎn)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定拆除收費(fèi)設(shè)施停止收費(fèi)�！啊�收費(fèi)公路收費(fèi)期滿(mǎn)’如何界定？”吳朝華表示，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。但這25年是最高期限，并不是說(shuō)所有收費(fèi)公路的收費(fèi)期限都應(yīng)該是25年，如果某公路提前還清了貸款并取得了合理的回報(bào)，應(yīng)該提前停止收費(fèi)。
公路多元投資彌補(bǔ)資金不足
　　“截至2005年底，18省(市)收費(fèi)公路銀行貸款余額高達(dá)8000多億元�！�6月27日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在給全國(guó)人大的報(bào)告中公布了審計(jì)署對(duì)收費(fèi)公路審計(jì)調(diào)查的情況。
　　報(bào)告顯示，“十五”期間，除北京和上海外，16省(市)新增的二級(jí)以上公路，有67%為收費(fèi)公路，截至2005年底，云南、四川、黑龍江、重慶4省(市)的收費(fèi)公路占二級(jí)以上公路的比例均超過(guò)了80%。這些收費(fèi)公路的投資中，銀行貸款等債務(wù)性資金占較高比例，如浙江、河南等10省(市)“十五”期間的收費(fèi)公路投資共6400多億元，其中有4700多億元為貸款等債務(wù)性資金，占73%。大量貸款使收費(fèi)公路債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。截至2005年底，18省(市)收費(fèi)公路銀行貸款余額高達(dá)8000多億元。
　　我國(guó)的高速公路發(fā)展從上世紀(jì)80年代開(kāi)始起步。為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，國(guó)家加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。而公路建設(shè)具有投資額大、建設(shè)周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，雖然改革開(kāi)放之后公共財(cái)政大幅增加，但是，對(duì)于動(dòng)輒幾十億元的公路建設(shè)投資，政府還是顯得力不從心。
　　考慮到“政府財(cái)力有限、有效投資不足”等原因，國(guó)務(wù)院于1984年提出了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。政策執(zhí)行20余年來(lái)，多融資渠道的市場(chǎng)化運(yùn)作的收費(fèi)公路，確實(shí)從根本上改善了我國(guó)的交通條件。
　　經(jīng)過(guò)近20年的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施總體水平實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2003年我國(guó)新修通了4600公里高速公路，全國(guó)高速公路通車(chē)總里程延伸到2.98萬(wàn)公里。到2004年底，我國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍桃殉�過(guò)3.4萬(wàn)公里，居世界第二位。
　　國(guó)務(wù)院2004年底審議通過(guò)了《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》。國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃采用放射線(xiàn)與縱橫網(wǎng)格相結(jié)合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及橫連東西、縱貫?zāi)媳钡拇笸ǖ馈Ｓ?條首都放射線(xiàn)、9條南北縱向線(xiàn)和18條東西橫向線(xiàn)組成，簡(jiǎn)稱(chēng)為“7918網(wǎng)”�？傄�(guī)模約8.5萬(wàn)公里，其中，主線(xiàn)6.8萬(wàn)公里，地區(qū)環(huán)線(xiàn)、聯(lián)絡(luò)線(xiàn)等其他路線(xiàn)約1.7萬(wàn)公里。
　　中國(guó)高速公路在迅速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出很多問(wèn)題。諸如總量不足，覆蓋能力有限，尚未形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益；沒(méi)有制定全國(guó)統(tǒng)一的高速公路網(wǎng)規(guī)劃，缺乏對(duì)各地高速公路建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的強(qiáng)有力手段等。
經(jīng)營(yíng)性公路收益標(biāo)準(zhǔn)有待明確
　　世界銀行日前在一份報(bào)告中指出：“中國(guó)高速公路通行費(fèi)和國(guó)際相比偏高。”這份報(bào)告舉例說(shuō)，德國(guó)目前對(duì)貨車(chē)收取平均每公里0.15美元的通行費(fèi)，而中國(guó)的類(lèi)似費(fèi)用為每公里0.12美元至0.21美元。
　　美國(guó)的通行費(fèi)可承受性（指私人汽車(chē)行駛1600公里所付通行費(fèi)在車(chē)主收入中所占的比例）遠(yuǎn)低于0.5％，而在中國(guó)這個(gè)數(shù)字超過(guò)了2％。
　　吳朝華認(rèn)為，國(guó)家的財(cái)政資金有限，公路建設(shè)的市場(chǎng)化融資無(wú)可厚非。但即使是進(jìn)行市場(chǎng)融資，由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，也不能改變其公益的性質(zhì)，不能改變其促進(jìn)、改善公共交通的目的，不能變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)、淪為企業(yè)謀取利益的工具。
　　因此在允許市場(chǎng)化的同時(shí)，對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管就顯得尤為重要，但是目前尚無(wú)這方面的明確法律規(guī)定。
　　逐利是企業(yè)的本性。吳朝華建議，既然是企業(yè)投資，那就應(yīng)該允許其獲得利潤(rùn)。但是由于公路作為公共產(chǎn)品的特殊性，其又不能完全成為企業(yè)無(wú)限期盈利的工具。國(guó)家應(yīng)該事先明確企業(yè)收益率，也就是說(shuō)，在企業(yè)收回投資后，取得了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的收益，就應(yīng)該停止收費(fèi)。
公路投融資體制改革進(jìn)入新階段
　　“是該進(jìn)一步思考中國(guó)公路建設(shè)投融資體制的時(shí)候了。”研究中國(guó)公路建設(shè)體制數(shù)十年的長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)周?chē)?guó)光說(shuō)，現(xiàn)在確實(shí)到了需要各方坐下來(lái)交流一下，解決體制中面臨的新問(wèn)題了。
　　中國(guó)目前已建成的收費(fèi)公路，主要依靠貸款，因此我國(guó)公路收費(fèi)站眾多是難免的。但如果說(shuō)在上世紀(jì)８０年代到９０年代，我國(guó)政府只有通過(guò)市場(chǎng)化融資，才能彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品能力不足問(wèn)題的話(huà)，那么進(jìn)入２１世紀(jì)，我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始具備這樣一種提供能力以后，我國(guó)公路建設(shè)仍然采取這種方式，所彌補(bǔ)的則不是政府提供公共產(chǎn)品能力的不足，而是變成了個(gè)別部門(mén)借此獲取壟斷收入的機(jī)會(huì)。
　　周?chē)?guó)光也認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)家的財(cái)政和上世紀(jì)80年代末時(shí)的財(cái)政可謂天壤之別，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該考慮讓公共財(cái)政負(fù)擔(dān)高速公路建設(shè)的時(shí)候了。“美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的高速公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)該借鑒�！�
　　與國(guó)內(nèi)的靠貸款修路不一樣，美國(guó)目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。1956年，美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾敦促?lài)?guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦資助公路法案》，確立了高速公路的發(fā)展框架。根據(jù)這一法案，州際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9∶1的比例出資。其中聯(lián)邦資金由“聯(lián)邦公路信托基金”提供。這個(gè)基金的資金87.6%來(lái)自機(jī)動(dòng)車(chē)燃油稅。美國(guó)政府當(dāng)時(shí)認(rèn)為，對(duì)于公路的使用，如果采取收費(fèi)的辦法，在公路上設(shè)卡收費(fèi)成本高，還會(huì)給行車(chē)帶來(lái)諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，誰(shuí)開(kāi)的里程多，使用道路多，誰(shuí)交的稅就多。
　　2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》之后，有關(guān)方面就沒(méi)有公布過(guò)公路收費(fèi)的數(shù)量、用途等文件。6月28日，國(guó)家審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)提供的2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中，僅有一小部分涉及了公路問(wèn)題，而且主要是關(guān)于公路建設(shè)問(wèn)題而非公路收費(fèi)。
　　據(jù)了解，國(guó)家審計(jì)署已經(jīng)對(duì)公路收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，準(zhǔn)備提請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審議。