在中國多煤缺油少氣的能源存量結(jié)構(gòu)下，煤炭、尤其是電煤一直在中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要的地位。但從2003年以來，中國很多地區(qū)持續(xù)性的出現(xiàn)電荒和煤荒，煤電供求長期處于緊張狀態(tài)，特別是在難以預(yù)測(cè)的突發(fā)性、災(zāi)害性事件發(fā)生后，這一矛盾更為突出。煤電供求矛盾、尤其是電煤供應(yīng)緊張的狀況直接影響著國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，是一個(gè)亟待解決的重大問題。黨中央、國務(wù)院一直高度重視煤電油運(yùn)供求關(guān)系中出現(xiàn)的矛盾，采取了一系列措施有效的緩和了矛盾，特別在今年，成功的化解了被年初南方雪災(zāi)和5月份汶川大地震這樣突發(fā)性大型自然災(zāi)害所惡化的煤電危機(jī)。
但是，從當(dāng)前的形勢(shì)來看，電煤供應(yīng)依然偏緊，今年7月份國家電網(wǎng)公司營業(yè)區(qū)域內(nèi)的日均缺煤停機(jī)容量已達(dá)1388萬千瓦，最大電力缺口1716萬千瓦，高于去年同期的331萬千瓦，由于電煤原因造成的電力缺口占96%，形勢(shì)依然不容樂觀。本文在分析其原因的基礎(chǔ)上從短期應(yīng)急措施和長效機(jī)制構(gòu)建兩個(gè)方面出發(fā)謀求解決之道。
一、煤電供求矛盾的原因分析
煤電供求矛盾由來已久，受到很多學(xué)者關(guān)注，引發(fā)了大量的研究，關(guān)于原因的討論也非常豐富，筆者根據(jù)自己的思考結(jié)合前人的研究，將之歸結(jié)為六大因素：
首先，煤炭，包括電煤的需求以超過預(yù)期的速度高速增長，直接對(duì)電煤供應(yīng)形成了巨大的壓力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國經(jīng)歷了向重工業(yè)化邁進(jìn)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，重化工業(yè)在工業(yè)增加值中的比重逐年上升，原來依靠輕工業(yè)、一般加工業(yè)的地區(qū)，如廣東、江蘇、浙江都出現(xiàn)了明顯的重化工業(yè)增長勢(shì)頭。建材、冶金、鋼鐵、電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張?jiān)斐擅弘娪瓦\(yùn)全面緊張，今年上半年，火電、生鐵、水泥等主要耗煤行業(yè)產(chǎn)量增速依然高于原煤產(chǎn)量增速，煤炭需求旺盛。但是，我國對(duì)煤炭需求的預(yù)則遠(yuǎn)低于實(shí)際的煤炭需求量。2007年，我國煤炭消費(fèi)量已達(dá)25.8億噸，電煤消費(fèi)量達(dá)到14.77億噸，而《煤炭工業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》提出將2010 年煤炭生產(chǎn)總量控制在26 億噸，顯然存在和“十五計(jì)劃”類似的問題，即對(duì)煤炭需求的預(yù)測(cè)過于保守，從而影響了煤炭供應(yīng)對(duì)需求的適應(yīng)能力。
其次，由于各種因素，電煤供應(yīng)能力在短期內(nèi)受到一定的限制。近年來，我國政府加大了對(duì)小煤窯的整治力度，嚴(yán)格實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，我國實(shí)際關(guān)閉小煤礦1.1萬處，淘汰安全無保障和落后的生產(chǎn)能力2.5億噸，而大量達(dá)到準(zhǔn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)的大中型煤礦仍處于建設(shè)期，難以在短期內(nèi)大幅提高產(chǎn)量。另外，地方政府在煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管中推行所謂的株連制度，影響了煤礦的正常生產(chǎn)安排。最后，煤炭進(jìn)口量受限，今年上半年煤炭進(jìn)口1880萬噸，同比減少416萬噸，下降18.1%，越南作為我國重要的煤炭出口國，也開始限制本國煤炭出口。上述因素使得當(dāng)前電煤供應(yīng)偏緊、調(diào)整彈性偏低。
第三，由于我國煤炭資源產(chǎn)量地理分布和消費(fèi)地理分布存在嚴(yán)重的不對(duì)稱，運(yùn)輸能力，特別是鐵路運(yùn)輸能力的制約以及地方行政壁壘的存在，在一定程度上加劇了煤電供求矛盾。北煤南運(yùn)的格局嚴(yán)重依賴于鐵路運(yùn)輸。一方面，盡管鐵路運(yùn)輸能力增長速度較快，但仍低于煤炭需求量的增速，運(yùn)輸瓶頸惡化了煤電供求矛盾;另一方面，鐵路運(yùn)輸效率有待提高，運(yùn)輸成本占煤炭成本的比重偏高，部分地區(qū)甚至達(dá)到50%。另外，出于地方利益的考慮，地方行政壁壘的存在，也影響了區(qū)域間煤炭供應(yīng)和需求的匹配，造成局部地區(qū)電煤供應(yīng)緊張的局面。最后，在流通環(huán)節(jié)中出現(xiàn)部分中間銷售商囤積煤炭、影響煤炭正常供給進(jìn)而伺機(jī)提價(jià)的現(xiàn)象，這也會(huì)導(dǎo)致在局部時(shí)段電煤供應(yīng)緊張的局面。
第四，價(jià)格機(jī)制問題是我國煤電供求矛盾的本質(zhì)性問題。我國煤炭價(jià)格從1992年開始實(shí)行雙軌制，并于2005年底基本上市場化。由于煤炭需求迅速增長、安全投入和煤炭開采的負(fù)外部性內(nèi)部化導(dǎo)致煤炭開采成本不斷提高、以及國際能源價(jià)格的持續(xù)攀升等諸多因素使得近幾年來煤炭價(jià)格不斷以較大幅度上漲。但是，作為下游行業(yè)的電力價(jià)格卻沒有市場化，2003年電力體制改革，廠網(wǎng)分離，發(fā)電企業(yè)間的競爭壓力加大，面對(duì)煤價(jià)的攀升，所謂的“煤電聯(lián)動(dòng)”方案因?yàn)橥�脹壓力等因素而難以實(shí)施，特別是從歷次的實(shí)踐來看，電價(jià)的上調(diào)會(huì)引起煤價(jià)以更大幅度的上漲，形成輪替上漲的惡性循環(huán)。再考慮到消費(fèi)者的接受能力，電價(jià)上調(diào)空間小，造成發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重。這就使得發(fā)電企業(yè)沒有能力也沒有動(dòng)力按照市場價(jià)格購買電煤，降低電煤庫存和設(shè)備利用率，如截止到6月底，雖然主要煤炭中轉(zhuǎn)港口存煤1435萬噸，比年初增加180萬噸，增長14.3%，但全國直供電網(wǎng)電廠煤炭庫存2174萬噸，比年初減少96萬噸，下降4.2%。另外，由于煤炭企業(yè)和電力企業(yè)對(duì)電煤價(jià)格的分歧，造成電煤合同簽署率和兌現(xiàn)率不高。這些問題導(dǎo)致即使在電煤供應(yīng)和發(fā)電能力較為充足的情況下仍出現(xiàn)電煤供應(yīng)緊張的局面。
第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的速度較慢是最根本的原因。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長很大程度上依賴于粗放式的增長，GDP能耗偏高。尤其是進(jìn)入重化工業(yè)階段，如果在實(shí)際過程中對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的忽視，形成了對(duì)煤炭等能源過度的浪費(fèi)性需求。這種沒有必要存在的需求通過價(jià)格、運(yùn)輸?shù)葌鞑�機(jī)制進(jìn)一步惡化電煤供求矛盾，使我國長期難以擺脫電煤供應(yīng)緊張的局面。
最后，極端性的自然災(zāi)害及全國性的重大事件，如今年年初的雪災(zāi)等，會(huì)提高對(duì)電煤的需求，同時(shí)影響電煤的供給，并對(duì)運(yùn)輸能力形成了一定程度的制約，使得煤電供求矛盾進(jìn)一步凸顯。
因此，從影響我國煤電供求矛盾的因素來看，錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及到國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、行政管理和能源管理體制、市場機(jī)制、地理歷史等諸多短期因素和長期問題相互交織而成。因此，我們需要構(gòu)建一個(gè)合理的政策體系，并從短期應(yīng)急措施和構(gòu)建長效機(jī)制出發(fā)來謀求解決之道。
二、短期應(yīng)急措施
盡管中國煤電供求矛盾問題的徹底解決有賴于構(gòu)建長效機(jī)制，但是，如何在短期內(nèi)有效緩解當(dāng)前電煤、電力供應(yīng)緊張仍是當(dāng)務(wù)之急。從目前的情況來看，煤炭價(jià)格市場化后，原先寄予厚望的“煤電聯(lián)動(dòng)”機(jī)制因?yàn)槊禾績r(jià)格超乎預(yù)期的攀升和在國內(nèi)外巨大的通脹壓力下難以有所作為，而電力價(jià)格的市場化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變更不可能在短期內(nèi)完成。當(dāng)前的應(yīng)急措施主要從提高電煤合同兌現(xiàn)率、煤礦企業(yè)增產(chǎn)挖潛、適當(dāng)補(bǔ)貼發(fā)電企業(yè)以及提高鐵路運(yùn)輸效率和能力四個(gè)方面著手。
首先，國家相關(guān)職能部門會(huì)同重點(diǎn)產(chǎn)煤省份、國有大型煤炭和電力企業(yè)協(xié)調(diào)解決電煤問題，加強(qiáng)對(duì)電煤合同落實(shí)情況的監(jiān)管，提高電煤合同的兌現(xiàn)率，避免出現(xiàn)由于煤價(jià)高漲而導(dǎo)致電煤合同兌現(xiàn)率的下滑。對(duì)于不是由于不可抗拒的因素或者合同規(guī)定的其他原因而未完全履約的煤炭企業(yè)，應(yīng)該在下一年的產(chǎn)量審核等方面加以處罰，而對(duì)于完全兌現(xiàn)甚至超額完成任務(wù)的企業(yè)則給與適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。要盡可能確保合同兌現(xiàn)率達(dá)到100%，且要按照規(guī)定的品種、數(shù)量和價(jià)格完全兌現(xiàn)。
第二，煤炭產(chǎn)地在確保煤礦安全生產(chǎn)的前提下增產(chǎn)挖潛，盡量改變電煤供應(yīng)長期處于偏緊的狀態(tài)。一方面，鼓勵(lì)國有重點(diǎn)煤炭集團(tuán)、地方骨干煤礦挖掘潛力努力增加煤炭產(chǎn)量;另一方面，抓好中小煤礦復(fù)產(chǎn)驗(yàn)收，在確保安全的基礎(chǔ)上加快驗(yàn)收進(jìn)度，使符合安全生產(chǎn)條件的煤礦盡快復(fù)產(chǎn)，如山西省即可通過這一措施可增加產(chǎn)量2000萬噸。另外，要改變部分地方政府在煤炭安全生產(chǎn)管理上簡單化的做法，杜絕諸如“株連”等一刀切的方式，維護(hù)煤炭生產(chǎn)的正常秩序，同時(shí)完成生產(chǎn)安全和煤炭供應(yīng)穩(wěn)定兩大目標(biāo)。
第三，在當(dāng)前物價(jià)指數(shù)增長率居高不下的情況下，“煤電聯(lián)動(dòng)”的作用空間受限，且可能進(jìn)入輪替上漲的惡性循環(huán)，電價(jià)不宜頻繁上調(diào)。而對(duì)于發(fā)電企業(yè)而言，煤價(jià)的上漲在短期內(nèi)是其不可控的成本上升，完全承擔(dān)由此帶來的損失亦不合理。政府部門可以考慮對(duì)發(fā)電企業(yè)予以適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼幅度可以參照“煤電聯(lián)動(dòng)”方案中的規(guī)定，因?yàn)樵摲桨敢�求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)30%的成本上升。補(bǔ)貼的方式及金額來源可以由以下兩種方式構(gòu)成：一是各級(jí)政府采取直接的財(cái)政貼息、財(cái)政直接補(bǔ)助和稅收返還;二是電網(wǎng)公司對(duì)發(fā)電企業(yè)實(shí)行利潤轉(zhuǎn)移，即調(diào)高發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)但是不提高銷售終端的電價(jià)。通過這種補(bǔ)貼來保護(hù)發(fā)電企業(yè)的發(fā)電積極性。
第四，增強(qiáng)電煤運(yùn)力和提高電煤運(yùn)輸效率，尤其是鐵路部門的運(yùn)輸效率，緩解電煤供應(yīng)過程中的運(yùn)輸瓶頸問題。鐵路部門進(jìn)一步挖掘潛力，在保證電煤合同兌現(xiàn)的基礎(chǔ)上增加電煤運(yùn)輸，盡可能取消為獲得運(yùn)力而需要支付的不合理收費(fèi)，降低電煤運(yùn)輸成本。同時(shí)，加大對(duì)水運(yùn)和公路電煤運(yùn)輸?shù)膬A斜度，緩解鐵路運(yùn)輸?shù)膲毫�。最后，鼓�?lì)裝運(yùn)熱值高的高質(zhì)煤炭，這也間接提高了運(yùn)輸效率。
最后，如果遇到特大性的突發(fā)事件，造成煤電供求矛盾非常嚴(yán)峻，直接危及到人民群眾的日常生活工作的正常進(jìn)行，可以考慮采取必要的強(qiáng)制性的行政干預(yù)來化解危機(jī)。但是，一定要注意這是臨時(shí)性的，一旦危機(jī)解除，相應(yīng)的措施也應(yīng)該停止。
三、構(gòu)建長效機(jī)制
短期的應(yīng)急措施難以從根本上解決中國煤電供求矛盾，治本之策仍依賴于長效機(jī)制的構(gòu)建。我們應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，建立和完善煤電油氣運(yùn)預(yù)警調(diào)控中心，構(gòu)建煤炭儲(chǔ)備中心，推動(dòng)超大型煤炭基地建設(shè)、兼顧大、中型煤炭基地的發(fā)展，推動(dòng)煤電一體化，改革能源價(jià)格體制，完善運(yùn)輸體系，促成煤炭產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)和運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)間的產(chǎn)業(yè)和諧，促成中央政府、煤炭產(chǎn)地、煤炭消費(fèi)地間的區(qū)域和諧，促成資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的人與自然的和諧。
首先，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，樹立和增強(qiáng)全社會(huì)的節(jié)能意識(shí)，這是解決我國煤電供求矛盾的最根本性措施。作為發(fā)展中大國，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以直接跨越重化工業(yè)的發(fā)展階段，能源消耗相對(duì)密集的重化工業(yè)成為中國的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。但是中國的重化工業(yè)之路應(yīng)該改變過去單純追求GDP而不顧及能耗、污染的粗放型的增長方式，走中國特色的新型工業(yè)化之路，充分利用其后發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過技術(shù)引進(jìn)、開發(fā)，發(fā)展高科技、高效益、低能耗、低污染的重化工業(yè)。同時(shí)，對(duì)于火力發(fā)電企業(yè)而言，也應(yīng)該從技術(shù)研發(fā)入手，大力推廣高效燃燒技術(shù)，提高煤炭燃燒效率，推進(jìn)燃煤聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)，提高發(fā)電設(shè)備的能源利用率，降低電煤損耗，盡可能避免不必要的浪費(fèi)。各級(jí)政府積極支持大型煤炭消費(fèi)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)開展上述技術(shù)研究，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供基本的技術(shù)支持，利用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)電力等煤炭消費(fèi)性企業(yè)采用上述技術(shù)。最后，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，政府采取各種優(yōu)惠措施加大可再生能源的開發(fā)和利用力度，大力發(fā)展太陽能、風(fēng)能、核能等新興能源工業(yè)，改變長期嚴(yán)重依賴于火電的能源格局。通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變遏制對(duì)煤炭過度、甚至是浪費(fèi)性的需求擴(kuò)張，從根本上緩解長期的煤炭供應(yīng)壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，建立煤電油氣運(yùn)保障工作協(xié)調(diào)小組，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)中國能源供求的預(yù)警和調(diào)控，建立國家煤炭儲(chǔ)備中心。鑒于煤電供求矛盾涉及到煤、電、運(yùn)以及相關(guān)的油、氣等行業(yè)，管理職能則分散于發(fā)改委、財(cái)政部、鐵道部、工信部等部委和地方政府，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來加以統(tǒng)籌規(guī)劃是難以解決這一矛盾的。出于對(duì)這一矛盾的重視，今年4月份國務(wù)院決定建立的煤電油氣運(yùn)保障工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，由發(fā)改委牽頭，成員包括工信部、財(cái)政部等13個(gè)部門�？稍谶@一部際協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上建立煤電油氣運(yùn)保障工作協(xié)調(diào)小組，將成員進(jìn)一步擴(kuò)展到主要的煤、油、氣輸出省份和能源輸入省份，從而使得這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)除了發(fā)揮協(xié)調(diào)部際間利益之外，還能統(tǒng)籌中央和地方以及區(qū)域之間的關(guān)系。這一協(xié)調(diào)小組的組長由分管的國務(wù)院副總理擔(dān)任，成員由各部委分管部長和各省份分管領(lǐng)導(dǎo)組成，國家能源局可以作為具體的執(zhí)行單位。協(xié)調(diào)小組并不一定需要建立專門的建制，但是需要建立定期的會(huì)商制度、公告制度和應(yīng)急制度等基本工作制度，并由協(xié)調(diào)小組直接對(duì)小組的各項(xiàng)決議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，協(xié)調(diào)小組可以下設(shè)中國能源管理研究中心，聘請(qǐng)國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行相關(guān)方面的研究，為科學(xué)決策提供必要的智力支持。
煤電油氣運(yùn)保障工作協(xié)調(diào)小組除了具體的協(xié)調(diào)工作和突發(fā)性的應(yīng)急工作之外，應(yīng)增設(shè)兩項(xiàng)重要職能，分別是建立中國能源供求預(yù)警調(diào)控中心和國家煤炭儲(chǔ)備中心，可以交由國家發(fā)改委和國家能源局承辦，但是最終要以協(xié)調(diào)小組的名義發(fā)布和管理。通過建立能源供求預(yù)警調(diào)控中心，提高我國對(duì)包括煤炭、電力在內(nèi)的能源需求長期、中期和短期的預(yù)測(cè)能力，避免因?yàn)轭A(yù)測(cè)精度偏低造成的能源供給決策失誤，可以及時(shí)調(diào)整我國的煤炭生產(chǎn)計(jì)劃，避免大起大落的波動(dòng);通過建立煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備中心，在政府的指導(dǎo)下，以大型煤炭物流企業(yè)為主體，在沿海、沿江的大型煤炭中轉(zhuǎn)港口建立數(shù)個(gè)區(qū)域性的煤炭儲(chǔ)備和配送中心，根據(jù)煤炭市場的供求狀況調(diào)節(jié)煤炭產(chǎn)略儲(chǔ)備，發(fā)揮平抑煤炭價(jià)格和供求波動(dòng)的作用，并保障對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急能力。
第三，改革我國當(dāng)前的能源價(jià)格體制。在煤、電這一縱向產(chǎn)業(yè)鏈中，上游煤炭價(jià)格的市場化和下游電力價(jià)格的行政管制這一價(jià)格體制被認(rèn)為是造成煤電供求矛盾最重要的體制性因素。但是，這一價(jià)格體制的改革涉及到我國整個(gè)能源管理制度的改革，是一個(gè)需要在長期中解決的問題。煤炭價(jià)格的市場化趨勢(shì)是不可能倒退的，煤炭價(jià)格也逐步將其對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的負(fù)外部性內(nèi)部化，煤炭產(chǎn)地通過征收環(huán)�；�金、轉(zhuǎn)產(chǎn)基金等提高了煤炭開采成本，但是上述基金要確保用于其征收目的。對(duì)于電力價(jià)格而言，其發(fā)展方向也應(yīng)該是市場化，一方面可以引導(dǎo)電力企業(yè)做出正確的投資決策，另一方面也可以使電力需求方做出正確的電力消費(fèi)決策，有利于能源的節(jié)約。但是從目前的情況來看，市場化改革不可能一步到位，但是，我們目前應(yīng)該使發(fā)電企業(yè)發(fā)電價(jià)格和電網(wǎng)公司配送成本的形成過程透明化，作為過渡性體制安排的煤電聯(lián)動(dòng)制度只有在此基礎(chǔ)上才有可行性。管制部門和公眾應(yīng)該對(duì)發(fā)電企業(yè)的發(fā)電成本構(gòu)成和變動(dòng)有一個(gè)清晰的了解，能夠確認(rèn)哪些是由于煤價(jià)上升等電力企業(yè)不可控因素造成的成本上升，同時(shí)也要確認(rèn)發(fā)電企業(yè)在發(fā)電機(jī)組資本投入下降、內(nèi)部管理效率提高等企業(yè)可控因素造成的成本下降。尤其對(duì)于后者，監(jiān)管部門在核定成本時(shí)應(yīng)該提出“效率不斷提高”的要求。這一要求也適用于電網(wǎng)公司。這一措施除在完善電力定價(jià)機(jī)制的同時(shí)，也形成了對(duì)高效率企業(yè)的激勵(lì)和對(duì)低效率企業(yè)的懲罰，通過優(yōu)勝劣汰促進(jìn)發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)公司投入科技研發(fā)、提高生產(chǎn)和管理效率。在電力價(jià)格市場化改革的過程中，對(duì)于不同性質(zhì)的用電，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。工業(yè)用電價(jià)格市場化的進(jìn)程可先于民用電。對(duì)于后者，在市場化的同時(shí)，政府應(yīng)該建立民用電價(jià)補(bǔ)貼基金，當(dāng)電價(jià)因?yàn)闀簳r(shí)性沖擊而上調(diào)時(shí)，政府可以適當(dāng)補(bǔ)貼居民。
第四，加快13個(gè)億噸級(jí)的超大型煤炭基地建設(shè)，兼顧千萬噸級(jí)的大、中型煤炭基地的發(fā)展，從根本上保障煤炭的供應(yīng)能力。近年來，有關(guān)部門重視超大型煤炭基地建設(shè)，但在一定程度上忽視了部分中型煤炭基地的發(fā)展，而這些中型基地?cái)?shù)量豐富，對(duì)煤炭行業(yè)的影響仍然較大，其重要的補(bǔ)充作用不容忽視。應(yīng)該考慮加以有序引導(dǎo)，根據(jù)煤炭資源的質(zhì)量、企業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、技術(shù)等指標(biāo)選擇50家千萬噸級(jí)的中型煤炭基地，賦予其億噸級(jí)煤炭基地的同等待遇，使其發(fā)展符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鼓勵(lì)煤、電企業(yè)簽訂10年以上的長期戰(zhàn)略合同，積極推進(jìn)煤電經(jīng)營一體化，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)通過相互參股、資產(chǎn)重組或者煤炭企業(yè)直接建立發(fā)電廠、電力企業(yè)直接開發(fā)煤礦等多種方式實(shí)現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營，使得煤炭企業(yè)和電力企業(yè)在煤炭和電力兩個(gè)行業(yè)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，保障了雙方的供煤渠道和售煤渠道，有利于電煤供求的平衡，大大降低了交易成本，提高了社會(huì)福利。這一類型的發(fā)電廠可以考慮主要布局在煤炭基地周邊，建立坑口電廠，一方面便于煤、電企業(yè)雙方協(xié)同管理;另一方面可以避免煤炭的多環(huán)節(jié)、長距離運(yùn)輸所帶來的成本和損耗，并緩解了交通運(yùn)輸尤其是鐵路運(yùn)輸?shù)膲毫Α?
最后，加大對(duì)鐵路、公路和港口的基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善我國的交通運(yùn)輸管理體制，從根本上消除煤電供求矛盾中的交通運(yùn)輸瓶頸。我國電煤的鐵路運(yùn)輸長期處于緊張狀態(tài)，加大輸煤鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加山西、內(nèi)蒙、陜西、寧夏等煤炭調(diào)出地的運(yùn)力，通過提速等方式提高運(yùn)輸效率;加大重要煤炭轉(zhuǎn)運(yùn)港口的建設(shè)和重要航道整治，大力發(fā)展價(jià)格相對(duì)低廉的水運(yùn)來緩解鐵路運(yùn)輸壓力;在煤炭產(chǎn)區(qū)建立運(yùn)煤專用公路，發(fā)揮公路在電煤運(yùn)輸上的補(bǔ)充作用。同時(shí)，要積極完善我國當(dāng)前的交通運(yùn)輸管理體制，倡導(dǎo)管理理念更新和管理體制創(chuàng)新，提高鐵路等部門的管理水平和效率，提高運(yùn)輸效率，降低運(yùn)輸成本。