一、 德國交通運(yùn)輸政策的變遷

　　1.一直奉行重點(diǎn)發(fā)展公路運(yùn)輸?shù)慕煌ㄟ\(yùn)輸政策

　　歷屆德國政府十分重視交通建設(shè)和發(fā)展。1965年－1997年，對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的支出占聯(lián)邦政府總支出的比例一直保持在8％至15％之間；從整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)的角度看，從各種途徑投入交通運(yùn)輸業(yè)的投資（含土地購置費(fèi)在內(nèi)）在對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各部門的總投資中的比例始終在8％以上。但是，在1992年（德國統(tǒng)一后開始執(zhí)行全國交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃）以前，聯(lián)邦德國政府一直奉行重公路運(yùn)輸、輕鐵路運(yùn)輸和內(nèi)河水運(yùn)的交通運(yùn)輸政策。

　　適時(shí)投資是企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)能力的主要手段。聯(lián)邦鐵路長期以來缺乏投資，直到20世紀(jì)70年代初，才在聯(lián)邦政府有限資金的支持下開始進(jìn)行少量的新線建設(shè)。正是由于這一原因，1991年建成通車的總長只有427公里的漢諾威—維爾茨堡和慕尼黑—斯圖加特兩條高速鐵路分別建設(shè)了18年和15年。

　　持續(xù)大量的投資帶來了德國公路運(yùn)輸?shù)拇蟀l(fā)展和汽車工業(yè)的空前繁榮，也為20世紀(jì)70年代以后德國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展增添了巨大的推力。但是，在汽車給人們帶來出行靈活性和高生活質(zhì)量的同時(shí)，也帶來了越來越嚴(yán)重的社會(huì)問題和環(huán)境負(fù)擔(dān)，主要反映在以下4個(gè)方面：

　　第一，1993年德國交通能耗首次超過工業(yè)部門。1998年，汽車、鐵路、飛機(jī)和輪船的能耗占全社會(huì)總能耗的28.3％（按終端能耗計(jì)算），而工業(yè)部門只占26.5％。公路運(yùn)輸在交通運(yùn)輸總能耗中占86.7％，鐵路只占3％。

　　第二，汽車大量的能耗造成了大量的尾氣排放，構(gòu)成對(duì)大氣的嚴(yán)重污染。

　　第三，由于公路機(jī)動(dòng)車太多，公路交通事故頻發(fā)，每年造成巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失。

　　第四，公路交通堵塞已成為一大災(zāi)難。有數(shù)據(jù)表明，德國每年因公路車輛堵塞造成的浪費(fèi)為：47億車小時(shí)，白白消耗120億升燃油，造成的國內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到1900億馬克。

　　2. 德國統(tǒng)一成為實(shí)行新政策—綜合化交通運(yùn)輸政策的契機(jī)

　　從20世紀(jì)70年代開始，原西德政府開始認(rèn)識(shí)戰(zhàn)后奉行的向公路運(yùn)輸傾斜的交通運(yùn)輸政策所帶來的弊病并試圖解決，但均未成功，其主要原因是沒有把對(duì)公路運(yùn)輸?shù)南拗婆c投資政策、全面的稅收政策和旨在提高鐵路競(jìng)爭(zhēng)能力的鐵路改革結(jié)合起來。

　　1990年兩德統(tǒng)一前，原東、西德時(shí)代的交通網(wǎng)體系主要為南北軸向構(gòu)架，統(tǒng)一后首要的任務(wù)是強(qiáng)化改造和建設(shè)東西軸向交通設(shè)施，于是利用制定全德第一個(gè)聯(lián)邦交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃（BVWP 92）的機(jī)會(huì)，果斷地調(diào)整了交通運(yùn)輸政策的傾向。這個(gè)規(guī)劃的實(shí)施時(shí)期為1992年—2012年，規(guī)劃對(duì)交通網(wǎng)新建和改造項(xiàng)目的投資分配如下：

　　聯(lián)邦鐵路線路 1183億馬克

　　聯(lián)邦長途公路 1086億馬克

　　聯(lián)邦水運(yùn) 157億馬克

　　總計(jì) 2426億馬克

　　另外，還有約2100億馬克的補(bǔ)充投資和其它投資，以及按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通籌資法》規(guī)定由聯(lián)邦政府對(duì)公共交通的財(cái)政補(bǔ)助。規(guī)劃總投資約為5400億馬克，其中對(duì)聯(lián)邦鐵路線路的投資總計(jì)約為2140億馬克，占39.6％。鐵路在聯(lián)邦交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃中的投資額首次位于長途公路之上。而且，鐵路項(xiàng)目被列為“迫切需要項(xiàng)目”，即優(yōu)先安排投資項(xiàng)目的重中之重，安排的投資總額為1083億馬克（公路為996億馬克），鐵路在由鐵路、聯(lián)邦公路和聯(lián)邦水路優(yōu)先安排項(xiàng)目組成的總投資中占到48.7％。1998年，用于聯(lián)邦鐵路的投資占政府交通預(yù)算的56.8％。根據(jù)德國聯(lián)邦政府公布的財(cái)政計(jì)劃，1999年—2001年，鐵路所占交通投資比例將分別保持在58.6％、57.4％和58.9％。

　　3. 綜合化交通運(yùn)輸政策

　　德國聯(lián)邦交通部在2000年度交通報(bào)告中全面地闡述了綜合化交通運(yùn)輸政策。德國交通部認(rèn)為，交通運(yùn)輸政策應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)這三個(gè)主要視角（所謂目標(biāo)三角形）進(jìn)行綜合考慮。其任務(wù)是確保人們的出行和物資運(yùn)輸，同時(shí)把交通發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面后果限制在可承受的程度內(nèi)。根據(jù)德國在歐洲的地域位置和國情，綜合化交通運(yùn)輸主要包括以下10大方面的內(nèi)容：

　�。�1）增強(qiáng)貫徹落實(shí)歐洲交通運(yùn)輸政策的力度，建立安全的、與環(huán)境協(xié)調(diào)的、在歐洲范圍內(nèi)有互操作性的開放的交通運(yùn)輸系統(tǒng)。

　�。�2）把建設(shè)德國東部交通體系放在優(yōu)先位置，恢復(fù)東—西方向鐵路、公路和水路通道并使之達(dá)到足夠的運(yùn)輸能力。

　�。�3）同步執(zhí)行土地規(guī)劃和交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。把居民聚居區(qū)對(duì)居住、就業(yè)、購物和休閑的綜合配套設(shè)施與減少交通負(fù)荷、避免增加交通流量結(jié)合考慮。

　�。�4）建設(shè)能力強(qiáng)大的交通設(shè)施。在繼續(xù)發(fā)揮公路在客貨運(yùn)輸中的關(guān)鍵作用的同時(shí)，通過改革提高鐵路的競(jìng)爭(zhēng)地位，減輕公路的運(yùn)輸負(fù)擔(dān)，大力支持發(fā)展短途公共旅客運(yùn)輸，改善國內(nèi)水運(yùn)的競(jìng)爭(zhēng)地位。

　�。�5）完善各種交通運(yùn)輸方式組成的交通網(wǎng)絡(luò)。在客運(yùn)方面，優(yōu)化鐵路客運(yùn)和民航客運(yùn)，把國內(nèi)短距離航空運(yùn)輸轉(zhuǎn)移到高速鐵路運(yùn)輸；在貨運(yùn)方面，加強(qiáng)聯(lián)合運(yùn)輸，特別要大力發(fā)揮鐵路在聯(lián)合運(yùn)輸中的作用。

　　（6）建立公平公正的競(jìng)爭(zhēng)條件，從稅收方面采取措施，為各種交通工具在歐盟范圍和德國境內(nèi)建立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　�。�7）提高交通安全程度。把提高各種交通方式的安全性放在最優(yōu)先的位置，加強(qiáng)法規(guī)宣傳、監(jiān)管和相應(yīng)的技術(shù)措施。
　　
　�。�8）改進(jìn)環(huán)保。對(duì)汽車按時(shí)間表強(qiáng)制采用Euro 4和Euro 5號(hào)排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行生態(tài)學(xué)稅收改革；強(qiáng)制規(guī)定公路、鐵路和空港建設(shè)時(shí)的減噪環(huán)保投資比例。

　�。�9）促進(jìn)開發(fā)創(chuàng)新技術(shù)，特別是對(duì)節(jié)能、少排放汽車和生態(tài)燃料的研發(fā)，以及對(duì)交通信息技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。

　�。�10）支持交通研究。以“流動(dòng)性與交通研究計(jì)劃”開展智能交通網(wǎng)、生態(tài)交通等課題研究。

　　4.政策目標(biāo)

　　德國聯(lián)邦交通部在2000年度交通報(bào)告中明確提出了到2015年通過貫徹綜合化交通運(yùn)輸政策應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)：

　�。�1）在貨運(yùn)方面，使公路貨運(yùn)所占市場(chǎng)份額從1997年的63.5％降到2015年的61.5％，同時(shí)使鐵路貨運(yùn)所占市場(chǎng)份額從1997年的19.6％升到2015年的24.3％。

　　（2）在客運(yùn)方面，使公路客運(yùn)從1997年的79.6％降到2015年的79.2％，同時(shí)使鐵路客運(yùn)從1997年的7.8％升到2015年的8.7％。

　　二、投資政策和稅收政策

　　德國政府在推行綜合化交通運(yùn)輸政策中所采取的各種措施貫穿于以下兩個(gè)主要思想：

　�。�1）把投資政策作為宏觀控制各種交通設(shè)施規(guī)模的“調(diào)節(jié)螺釘”，力圖使德國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長與載重卡車交通量的同步增長關(guān)系“脫鉤”。

　　（2）為各種運(yùn)輸方式建立公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使每種交通工具的外部成本逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，即誰引起的外部成本由誰承擔(dān)。具體措施是利用稅收杠桿的導(dǎo)向作用，限制公路運(yùn)輸。

　　1.稅收政策

　　稅收是德國政府財(cái)政的主要來源，也是政府按照政策目標(biāo)實(shí)行宏觀調(diào)控的有力手段。20世紀(jì)90年代以來德國政府逐步加大了利用稅收杠桿的調(diào)整力度，為各種運(yùn)輸建立公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，限制公路卡車運(yùn)輸，以實(shí)現(xiàn)部分貨運(yùn)從公路向鐵路運(yùn)輸和內(nèi)河水運(yùn)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

　　德國政府已出臺(tái)和準(zhǔn)備出臺(tái)的征稅措施有：

　�。�1）礦物油稅。從20世紀(jì)50年代就開始征收，1991年提高14芬尼/升，1994年再次提高16芬尼/升。

　�。�2）生態(tài)保護(hù)稅。1999年為增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的力度，出臺(tái)了兩個(gè)法規(guī)，即《實(shí)行生態(tài)學(xué)稅收改革法》和《推進(jìn)生態(tài)學(xué)稅收改革法》，其目的使現(xiàn)行的和新推出的稅收與生態(tài)保護(hù)更緊密掛鉤，拉大稅率的差距。

　�。�3）汽車稅。對(duì)小汽車，從1986年開始在按氣缸工作容積確定稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加按有害物質(zhì)和二氧化碳排放量確定的計(jì)費(fèi)因素。對(duì)低排放小汽車或低CO2排放小汽車降低稅收。對(duì)較大型的卡車，按重量和有害物質(zhì)排放、噪聲排放確定汽車稅。

　�。�4）公路使用費(fèi)。在1995年前，德國汽車基本上都是免費(fèi)使用公路的。從1995年1月1日起，德國政府對(duì)重型卡車征收與時(shí)間單元掛鉤的高速公路使用費(fèi)，2001年提高了這種使用費(fèi)，并與歐洲排放標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)掛鉤。

　�。�5）鐵路線路使用費(fèi)。

　　2.與其他運(yùn)輸方式相比，鐵路仍處在不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中

　　盡管德國政府在稅收方面采取了許多平衡措施，但是在以上各種稅收中，除汽車稅、高速公路稅外，其他各種稅鐵路都要交納。在交通設(shè)施使用費(fèi)方面，1998年鐵路運(yùn)輸公司平均每列車公里支付7.5馬克；在鐵路短途旅客運(yùn)輸方面，線路使用費(fèi)占到其總支出的30％至40％（平均每列車公里合8—9馬克，其中含每列車公里費(fèi)、停車費(fèi)和車站利用費(fèi)），而公路對(duì)載重卡車一直只收年費(fèi)（鐵路方面不平地稱之為準(zhǔn)使用費(fèi)），1999年大約每輛車為2500馬克，相當(dāng)于每輛卡車運(yùn)行一公里平均支付2芬尼的線路費(fèi)，與鐵路運(yùn)輸公司支付的線路使用費(fèi)相比，相差十分懸殊。

　　三、 結(jié)論和建議

　　1.制定可持續(xù)的交通運(yùn)輸政策，應(yīng)該根據(jù)國情，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)3個(gè)主要視角進(jìn)行綜合全面考慮。目前德國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通運(yùn)輸能力已經(jīng)解決，主要從社會(huì)和生態(tài)兩個(gè)方面優(yōu)化整個(gè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)。近幾年我國公路，特別是高速公路發(fā)展非�？欤�轎車正在進(jìn)入家庭，應(yīng)全面評(píng)估這種發(fā)展在今后一個(gè)時(shí)期可能對(duì)我國社會(huì)和環(huán)境帶來的負(fù)面影響，吸取西方國家在20世紀(jì)下半葉發(fā)展交通運(yùn)輸過程中的反面教訓(xùn)，避免走彎路。決不可走污染了再治理的老路。

　　2.德國執(zhí)行綜合化交通運(yùn)輸政策近10年，鐵路改革也有8年多時(shí)間，但效果并不好，并沒有扼制住公路運(yùn)輸市場(chǎng)份額繼續(xù)增長的勢(shì)頭，鐵路的競(jìng)爭(zhēng)地位也沒有明顯加強(qiáng)，其主要原因之一是在現(xiàn)在的德國，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公路運(yùn)輸?shù)囊蕾囮P(guān)系太深，已經(jīng)積重難返，政府宏觀調(diào)控遇到的阻力很大（在起征汽車公路使用費(fèi)的時(shí)間和額度方面阻力特別大），在德國國內(nèi)，許多人對(duì)政府的政策目標(biāo)能否達(dá)到持懷疑態(tài)度不是沒有理由。

　　3.鐵路改革使鐵路運(yùn)輸企業(yè)走向市場(chǎng)固然可以增強(qiáng)鐵路企業(yè)的活力，但是面對(duì)公路運(yùn)輸?shù)募ち腋?jìng)爭(zhēng)，這種潛力是有限的。實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，從根本上改變鐵路傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，提高鐵路的效率、降低運(yùn)輸成本是不可忽視的決定性因素。這方面德國鐵路不如美國鐵路和日本鐵路。

　　4.交通運(yùn)輸政策應(yīng)該用投資政策和稅收政策來體現(xiàn)，政策規(guī)定要連續(xù)、透明、具體、有預(yù)見性，與政策目標(biāo)密切聯(lián)系。我國交通運(yùn)輸業(yè)目前的投資和稅收政策不完善，帶有不少隨意性，這方面德國的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。