近年來鐵路與乘客的關(guān)系，可以用“離不開，理還亂”來形容。

　　具有很強公益色彩的鐵路部門，在為人們提供越來越便捷出行服務(wù)的同時，也因為那些五十多年來沒有變動的票務(wù)規(guī)定定，受到公眾的指責(zé)：

　　臥鋪票換牌雖然方便了列車管理，但一旦在旅途期間發(fā)生什么糾紛，乘客擔(dān)心沒有乘車憑證作為說理依據(jù)；想留下車票票作個旅行證據(jù)，可票卻硬被撕去一個角兒，乘客心里覺得別扭；持站臺票的人在站內(nèi)受傷后，由誰負(fù)責(zé)；退票該不該收取手續(xù)費……

　　而記者發(fā)現(xiàn)，乘客的不滿絕不止于火車客票：火車晚點后鐵路對乘客該負(fù)什么責(zé)任、鐵路的社會責(zé)任與企業(yè)責(zé)任如何厘厘清、政府部門對鐵路運輸市場的監(jiān)管等等，都需要相關(guān)法律的進一步完善。

　　與火車票相關(guān)的法律規(guī)定多有需要改進之處

　　法律沒有梳理清鐵路的企業(yè)職能與社會職能

　　政府監(jiān)管缺少監(jiān)管對象監(jiān)管程序內(nèi)容不明確

　　本報記者陳煜儒

　　每次坐火車，中國政法大學(xué)民法專業(yè)學(xué)生李然心里都不舒服，因為他學(xué)的專業(yè)知識告訴他，火車上坐臥鋪要換牌的做法是違法行為，但他卻無力改變這個現(xiàn)狀。

　　7月13日，李然把心中的不平，一股腦兒地倒給了記者。

　　“車票是客運合同憑證，依據(jù)合同法，訂立合同的雙方要各持一份合同，列車員把車票收走，就相當(dāng)于把旅客的合同收走一樣，違反民法的公平原則。”李然說，他每年要坐4次往返于北京———上海的火車，每次乘車，列車員把臥鋪票換走后，他都提心吊膽，生怕旅途中發(fā)生什么糾紛，自己沒有乘車憑證失去說理依據(jù)。

　　據(jù)記者了解，臥鋪票換牌的乘車規(guī)定，始于上世紀(jì)50年代，目的是便于臥鋪車廂的管理。然而，50多年來，面對鐵路的跨越式發(fā)展、國家法律制度的完善和人們法律意識的增強，許多類似換票這樣的陳舊票務(wù)管理規(guī)定，卻沒有隨之變革，由此引發(fā)的鐵路運輸公益訴訟，近年來此起彼伏。

　　我國目前的鐵路法律中究竟存在哪些缺失？需要怎樣的立法改進？北京交通大學(xué)交通運輸法研究所所長張長青教授，結(jié)合目前存在的種種問題，向記者逐一進行了解析。

　　圍繞火車票規(guī)定沖突不斷

　　圍繞鐵路客票發(fā)生的糾紛，絕不僅僅是上車換牌這一種。幾天前，在湖北一個小火車站的出站口，記者目睹了這樣一幕：

　　一名旅客出站，工作人員要撕票。旅客說：“你憑什么撕我的票？你看清楚，我的票上有剪票口，我按票面規(guī)定的里程乘車，沒什么錯。”

　　工作人員說：“按鐵路有關(guān)規(guī)定，即使你要報銷留著票，車票也應(yīng)銷角(撕票)。”

　　這位旅客說：“你們鐵路的規(guī)定管得有點兒寬了吧？票是我的，我又沒有白坐你們的車，我就不讓你撕，你能把我怎么樣？”說著他沖出了出站口。

　　站臺工作人員忙著驗其他旅客的票，沒法去追，只能憤怒地嘮叨了句：“什么素質(zhì)！”

　　據(jù)了解，旅客與車站收票員之間因為“撕票”發(fā)生口角，在各地都是常事。有的學(xué)生想留票作紀(jì)念，票卻被收回；有的旅客不報銷，也想留下車票作個旅行證據(jù)，票被撕一個角兒，心里覺得別扭。

　　而這些小沖突，都是《鐵路旅客運輸規(guī)程》惹的“禍”。記者在規(guī)程的第二十八條看到了這樣的規(guī)定：車站對已使用完畢的車票應(yīng)收回。旅客需報銷時，應(yīng)事先聲明，站、車將銷角的車票交旅客作為報銷憑證。學(xué)生票不給報銷憑證。

　　多數(shù)旅客認(rèn)為，1997年開始實施的《鐵路旅客運輸規(guī)程》中有關(guān)車票的規(guī)定，有些“落伍”，需要改進。

　　“其實，與火車票相關(guān)的法律規(guī)定需要改進的還很多，比如火車票強制險、兒童票、退票費和站臺票的問題。”張長青說。

　　在張長青看來，取消火車票強制險不是很難的事，相關(guān)部門對此規(guī)定進行改正即可，因為在市場快速發(fā)展的今天，鐵路運輸企業(yè)落一個“拿旅客的錢給自己買保險”的名聲的確有些冤枉。

　　據(jù)介紹，收取2%火車票強制險的歷史源于1951年國家發(fā)布的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》。條例規(guī)定，凡持票旅客必須向中國人民保險公司投保鐵路旅客意外傷害保險，手續(xù)由鐵路代辦。可是到1959年，保險公司被撤銷，這項業(yè)務(wù)就歸鐵路運輸企業(yè)承辦至今。如今，保險業(yè)的市場化發(fā)展與57年前的情況已大相徑庭，火車票強制險的有關(guān)規(guī)定再不改，很難順應(yīng)民意和市場的法則。

　　兒童票的收取是按年齡還是按身高？站臺票的性質(zhì)是什么？這是近年來人們普遍關(guān)心、反映強烈的問題。

　　張長青告訴記者，其實，一張火車票到底值多少錢，很少有人知道。我國目前的火車票價已低于市場價，每張票都含有國家的福利補貼。鐵路作為公共運輸企業(yè)，帶有很強的公益色彩。

　　張長青說，票價的收取是根據(jù)體積和重量決定運輸成本的，不是根據(jù)年齡。所以，兒童1.1米以下免費已含有很強的公益性了。

　　“有關(guān)站臺票的性質(zhì)，法律目前沒有規(guī)定。”張長青認(rèn)為，持站臺票的人在站內(nèi)受傷后，由誰負(fù)責(zé)？是不是等同于旅客，由鐵路部門進行賠償？這些都需法律進一步明確。

　　不久前，國家發(fā)改委有關(guān)鐵路退票費的一份回復(fù)，讓人眼前一亮。

　　在這份針對北京律師董正偉“取消鐵路退票費”申請的回復(fù)中，發(fā)改委表示已向有關(guān)部門發(fā)出完善退票費政策的建議，但同時坦言：“責(zé)令停止收取退票費在目前仍存在法律障礙。”

　　針對退票費的問題，張長青表示，法律應(yīng)該規(guī)定清楚退票的性質(zhì)，退票手續(xù)費的多少除了應(yīng)該結(jié)合車票的成本費進行規(guī)定外，還應(yīng)結(jié)合火車運輸高峰期和低峰期的時間，并分時、分段進行規(guī)定。收取退票手續(xù)費需要制定最高限和最低限以及收與不收的法定條件。

　　鐵路法對客票規(guī)定不完整

　　鐵路客票是合同？合同的組成部分？還是合同憑證？不要說一般百姓，就是在法律界，這些都是爭而未決的問題。在記者以往的采訪中，眾多法律學(xué)者認(rèn)為，只有了解火車票的所有屬性，有針對性地對其進行法律規(guī)范，才能避免因火車票產(chǎn)生糾紛。

　　記者發(fā)現(xiàn)，在國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費的回函中，對退票費是這樣表述的：從合同法角度看，旅客與鐵路運輸企業(yè)合同解除后，退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業(yè)運輸能力損失的賠償，屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任。

　　“這個對退票費性質(zhì)模糊的答復(fù)主要是因為鐵路法和《鐵路旅客運輸規(guī)程》對客票的法律性質(zhì)表述的不完整、不確切造成的。”張長青說，按照鐵路法的規(guī)定，旅客車票是合同或合同的組成部分；而《鐵路旅客運輸規(guī)程》則認(rèn)為，旅客運輸合同的基本憑證是車票。

　　張長青告訴記者，鐵路客票在鐵路旅客運輸過程中居于核心地位，無論是鐵路運輸合同的成立、生效、履行還是終止，客票始終起著主導(dǎo)和決定作用。

　　火車晚點承運人責(zé)任難定

　　記者了解到，除客票外，火車晚點后鐵路對乘客該負(fù)什么責(zé)任，是另一個讓乘客非議頗多的問題。

　　鐵路法對火車晚點賠償沒作規(guī)定，但卻有14名乘客每人拿到200元的“賠償”。這個發(fā)生在3年前的經(jīng)典案例，令許多學(xué)者記憶猶新，張長青也不例外。

　　2005年2月18日，一列由上海開往南京西的T722次城際列車晚點兩個多小時。14名旅客“霸車”，要求鐵路方向他們賠禮道歉并提出賠償要求。經(jīng)過長達5個小時的僵持，鐵路方最終向每位乘客支付了200元，并派專車把所有的乘客送回家中。

　　據(jù)鐵路承運人———南京鐵路分局的有關(guān)人士透露，出那200元實屬無奈，因為乘務(wù)員工作時間太長，實在與旅客拖不起時間，他們自掏腰包籌集了這筆“賠款”，為的是早點回家休息。

　　可見，這次賠償根本不是法律意義上的“賠償”。

　　一位鐵路運輸專家告訴記者，導(dǎo)致鐵路晚點的原因很多，氣候不良、線路施工、列車超員、牲畜上道、設(shè)備故障、行人車輛搶道等原因。此外，一些特殊情況也能造成列車晚點，如不法分子破壞、突發(fā)事件和政府出于國家利益的干預(yù)等。火車晚點包括延遲發(fā)車和延遲到達兩種。對于延遲發(fā)車類晚點的處理，鐵路法與合同法都進行了明確的規(guī)定；對于延遲到達的情形，鐵路法等法律法規(guī)沒有明確旅客獲得救濟的方式，其實就是沒有明確鐵路承運人的民事責(zé)任。

　　對此，張長青有著自己獨特的看法。他認(rèn)為，鐵路運輸企業(yè)并非一般意義上的市場主體，還兼具為社會服務(wù)的職能。比如，“非典”期間，很多長途汽車停止運輸，但火車依然正常運行；春運期間，旅客驟增，為了保證旅客回家過年，鐵路要臨時加開車次，加開一輛客車，要停開3趟貨車，造成了貨運市場的經(jīng)濟損失。因鐵路的社會公益性決定，它必須隨時聽從國家和人民的需要。所以，要綜合看待火車晚點問題。法律就延遲發(fā)車對旅客規(guī)定了兩種救濟途徑：退票或改乘其他車次；延遲到達雖然沒有法律規(guī)定，但可以考慮適用損害賠償，但必須是由于鐵路承運人自身原因造成的延遲到達。

　　在司法實踐中，火車晚點的訴訟常常困擾著鐵路運輸法院的法官們，因為，旅客因晚點請求的損害賠償無法律依據(jù)。

　　據(jù)記者了解，法律適用的基本準(zhǔn)則是：特別法優(yōu)于普通法，特別規(guī)定優(yōu)于普通規(guī)定，立法優(yōu)于司法解釋、行政法規(guī)和規(guī)章。法律雖然對火車延遲到達給旅客造成的損失賠償沒有規(guī)定，但最高人民法院《關(guān)于審理鐵路運輸損害賠償案件若干問題的解釋》和鐵道部《鐵路運輸損害賠償規(guī)定》均對旅客人身傷亡及攜帶行李損失的賠償作出了規(guī)定，那么，法院可否根據(jù)民事法律效力層次，從高層級法律著眼，分別適用不同層級的法律規(guī)定來滿足旅客因火車晚點獲得賠償?shù)脑V訟請求權(quán)呢？

　　“可以，這也是我們的一個研究成果。”張長青肯定地說，法院可以支持旅客請求晚點賠償?shù)姆�律依�?jù)有民法通則、消費者權(quán)益保護法和合同法的相關(guān)規(guī)定，在鐵路法沒有完善之前，法院完全可以以此為依據(jù)受理訴訟。

　　鐵路企業(yè)與社會職能需厘清

　　據(jù)了解，目前全國共有18個鐵路局，它們?nèi)�部都是企業(yè)法人。這就意味著鐵路局的法律地位是一個民事主體。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，鐵路運輸價格一直由國家管理，鐵路運輸企業(yè)不能像其他市場主體那樣，具有產(chǎn)品價格自主權(quán)。目前我國鐵路運輸中的搶險救災(zāi)物資運輸、支農(nóng)物資運輸、軍運物資運輸、傷殘軍人和學(xué)生運輸、春運農(nóng)民工的運輸、軍用客運、市郊旅客運輸、鐵路直線運輸?shù)龋�都沒有考慮鐵路運輸企業(yè)的運營成本，具有明顯的公益特征。這一點，從鐵路目前的運價每人公里基價0.05861元可以看出，為了照顧邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展，鐵路實行了大幅度遞遠(yuǎn)遞減。而公路和民航的價格則更為靈活，更適應(yīng)市場。

　　既然是企業(yè)，就要想辦法掙錢，為職工謀福利，為國家創(chuàng)價值。但是，由于鐵路企業(yè)是特殊的民事主體，承載了太多的社會職能，要想自由翱翔在市場中，必須借助法律厘清其企業(yè)職能與社會職能。有專家建議，鐵路企業(yè)的社會職能應(yīng)該依法界定、單獨管理，這部分投入不應(yīng)記入企業(yè)的經(jīng)營成本；其企業(yè)職能部分，應(yīng)該用市場的辦法管理，這樣可以分清責(zé)任，提高效率。

　　“按照這個思路理解，國家對學(xué)生票、傷殘軍人等票價的補助，不應(yīng)讓鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)，而應(yīng)由相應(yīng)的部門承擔(dān)，如教育部、民政部等。”有關(guān)專家認(rèn)為。

　　政府監(jiān)管職能缺少目標(biāo)定位

　　“為什么鐵路部門政企職能一直難以分離？主要是因為鐵路網(wǎng)面積大，涉及統(tǒng)一調(diào)度和鐵路建設(shè)用地問題。”一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，一個企業(yè)很難解決遍布三十多個省市的路網(wǎng)問題，而與地方協(xié)調(diào)鐵路建設(shè)用地問題也不容易，更重要的是，鐵路路網(wǎng)建設(shè)需要國家性戰(zhàn)略規(guī)劃。由此可見，鐵道部監(jiān)管和協(xié)調(diào)職能的重要性。

　　據(jù)多位鐵路問題學(xué)者的研究，政府部門對鐵路運輸企業(yè)主要是直接管理，而不是政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。所以真正意義的監(jiān)管是不存在的，但從行使的職能看，監(jiān)管卻是客觀存在的，主要表現(xiàn)在制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和處理違法事件。

　　張長青認(rèn)為，從法律角度講，鐵路運輸市場監(jiān)管存在的問題有：缺少監(jiān)管對象，企業(yè)不是實質(zhì)意義上的獨立法人，而是形式意義上的法人，財產(chǎn)權(quán)不明確；鐵路沒有規(guī)范的行政監(jiān)管行為，有的只是行政控制行為；監(jiān)管內(nèi)容不明確，對于哪些問題需要政府行為監(jiān)管，哪些應(yīng)由企業(yè)自己按照市場調(diào)節(jié)，法律缺少清晰的界定；缺少監(jiān)管程序，鐵路運輸市場的監(jiān)管需要一套規(guī)范的程序，但由于政企不分，導(dǎo)致企業(yè)主體不能真正建立，監(jiān)管難以進行。

　　那么，政府對鐵路運輸市場監(jiān)管的應(yīng)有之義是什么？張長青表示，政府應(yīng)該監(jiān)管鐵路運輸市場的進入與退出，如企業(yè)進入市場的條件是否合格，是否違反反不正當(dāng)競爭法等等；監(jiān)管鐵路運輸市場的市場行為，如運輸價格是否合理，服務(wù)質(zhì)量是否達標(biāo)等；另外還有安全運營和鐵路運輸技術(shù)管理。

　　“我國有著世界上最廣闊的鐵路網(wǎng)和數(shù)以億計的旅客，鐵路作為國計民生的生命線，能對其依法管理、合理分配、創(chuàng)大效益是人們的美好期待。”張長青最后說。

　　目前鐵路客票的6個特征

　　相關(guān)鏈接

　　★是鐵路承運人依法、單方面印制的鐵路運輸合同的書面形式，客票本身不是合同；

　　★客票記載的內(nèi)容如車次、乘車區(qū)間、價格等是客運合同的組成部分；

　　★是鐵路客運的原始憑證，但不是惟一證據(jù)，只具有原始證據(jù)的效力；

　　★是鐵路運輸?shù)膽{證，整個運輸過程都圍繞客票展開；

　　★是一種不記名的有價證券，可以轉(zhuǎn)讓；

　　★我國鐵路旅客運輸目前實行強制保險制度，因此，客票還是旅客辦理了人身保險合同的證明。