本世紀(jì)初，我國(guó)實(shí)施了將原來(lái)由中央政府直接管理和中央與地方政府雙重管理的港口轉(zhuǎn)為由地方政府直接管理的港口管理體制改革，隨之我國(guó)港口行業(yè)即迎來(lái)了一個(gè)投資和建設(shè)的高潮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001~2008年，我國(guó)港口及內(nèi)河航道建設(shè)完成的投資額以年均28%的速度增長(zhǎng)。與港口相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，港口產(chǎn)能大幅提高。在各地方政府“以港興市”理念的指導(dǎo)下，全國(guó)沿海、沿江地帶興起了一股港口建設(shè)和開(kāi)發(fā)熱潮�！�
首先，隨著港口功能的不斷拓展，在各地區(qū)的地方政府看來(lái)，港口已不僅僅是貨物裝裝卸卸的場(chǎng)所，港口及臨港區(qū)域已經(jīng)成為吸引各種經(jīng)濟(jì)要素匯聚的節(jié)點(diǎn)。臨港產(chǎn)業(yè)的振興，會(huì)帶動(dòng)各種配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如出口加工業(yè)、物流業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)乃至航運(yùn)、金融、地產(chǎn)、餐飲、酒店、娛樂(lè)、休閑等各行各業(yè)的興起。因此，以港口為依托的臨港區(qū)域逐步成為港口所在城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)�？梢哉f(shuō)，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，投資港口建設(shè)已不僅僅是加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)概念，而是事關(guān)本地區(qū)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)的綜合性工程。
其次，“土地財(cái)政”的因素也進(jìn)一步刺激了地方政府的建港熱情。在一些發(fā)展較早的港口，隨著港口開(kāi)發(fā)以及臨港產(chǎn)業(yè)的興起，以及與港口相連的集疏運(yùn)體系(例如連接港口的鐵路、公路)的完善，帶動(dòng)了港口周邊土地以幾倍甚至幾十倍的速度升值，地方政府通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)的掛牌出讓從中獲益匪淺，大大充實(shí)了地方財(cái)政的錢袋子。
再次，通過(guò)港口的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，可以為地方政府增強(qiáng)招商引資的吸引力。一些鋼鐵、重型設(shè)備制造、化工、電力、造船等行業(yè)越來(lái)越多地選擇在港口落戶，港口與重化工業(yè)的發(fā)展形成了良性的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了雙贏，也為地方政府帶來(lái)大量的稅收。目前，這種發(fā)展模式已經(jīng)被沿海、沿江的許多地方政府所仿效。例如唐山港、日照港、營(yíng)口港、湛江港等都吸引了大型鋼鐵企業(yè)的落戶，同時(shí)也促進(jìn)了港口城市自身的更大發(fā)展。此外，一些外貿(mào)港口還兼具保稅港區(qū)功能，對(duì)于一些大的外資跨國(guó)企業(yè)也有較大的吸引力，因此，港口成為地方政府發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的一大優(yōu)勢(shì)資源。
另外，一些原本并不知名的中小城市，通過(guò)港口的建設(shè)和發(fā)展，聲名鵲起，有效地提升了整個(gè)城市的無(wú)形資產(chǎn)。例如寧波、日照和營(yíng)口。原本城市的經(jīng)濟(jì)總量不大，知名度也不高，但在短短十幾年的時(shí)間里，迅速發(fā)展成為國(guó)內(nèi)外知名的億噸大港。不僅帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也壯大了地方政府的財(cái)政實(shí)力，提高了港口城市在本省內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)地位。
可見(jiàn)，港口的建設(shè)和發(fā)展對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，意義重大，“以港興市”已成為各沿海、沿江地方政府和省、市領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)。可以說(shuō)。有地方政府的大力支持與推動(dòng)，當(dāng)前全國(guó)港口行業(yè)發(fā)展的地方政策環(huán)境是十分優(yōu)越的。
但是，“過(guò)猶不及”，同其他行業(yè)一樣，港口的開(kāi)發(fā)和建設(shè)必須要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，港口建設(shè)與開(kāi)發(fā)的規(guī)模必須與市場(chǎng)的需求相吻合，而不應(yīng)以地方政府的意志為轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)鋼鐵、電解鋁、鐵合金、焦炭、水泥、電石等產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。造成了資源的極大浪費(fèi)，這其中也不乏地方政府片面追求GDP因素的影響。這些產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張、產(chǎn)能過(guò)剩的教訓(xùn)，港口行業(yè)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真吸取。另外，作為港口建設(shè)最基本條件的岸線是稀缺的、不可再生的寶貴資源，必須倍加珍惜和合理利用，許多地方政府為擴(kuò)建港口實(shí)施了粗放型的岸線開(kāi)發(fā)和低效利用，顯然是不可取的，必將造成國(guó)家資源的極大浪費(fèi)。而我們可以看到，在沿海、沿江一些港口城市，地方政府都制定了港口發(fā)展的宏偉目標(biāo)。即使是一些規(guī)模較小、腹地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，雖然目前的港口貨物吞吐量只有一兩千萬(wàn)噸，但地方政府也都制定了“億噸大港”、“百萬(wàn)標(biāo)箱”的宏偉目標(biāo)，一味地要求加快港口建設(shè)進(jìn)度，而不考慮實(shí)際的市場(chǎng)需求和港口建成后企業(yè)營(yíng)運(yùn)所能產(chǎn)出的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。這種在“政績(jī)導(dǎo)向”下制定出來(lái)的港口規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)，不禁令人引發(fā)對(duì)港口產(chǎn)能過(guò)剩的擔(dān)憂。
不可回避的是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)港口碼頭供大于求的狀況已十分突出，港口產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)閑置。以集裝箱碼頭為例，2009年上半年，沿海各區(qū)域的港口集裝箱產(chǎn)能均有不同程度的富余，其中環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域的集裝箱碼頭利用率僅在70%左右，而東南沿海區(qū)域的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，利用率僅為40%。但即使在全球金融危機(jī)的情況下，一些新興港口城市仍在按原計(jì)劃大肆興建碼頭，都希望在港口行業(yè)的大發(fā)展中再分一杯羹。
當(dāng)前，我們既面對(duì)著地方政府開(kāi)發(fā)和建設(shè)港口的巨大熱情，又面對(duì)著港口產(chǎn)能過(guò)剩的巨大壓力，究竟該如何把握與應(yīng)對(duì)？
第一，港口建設(shè)要符合行業(yè)及市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能過(guò)于超前而造成資源浪費(fèi)
港口是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在綜合交通運(yùn)輸體系中發(fā)揮著重要的樞紐作用，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和參與全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的重要戰(zhàn)略資源。為滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，港口建設(shè)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，保持適度超前。而不能過(guò)度超前。各地的港口建設(shè)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)港口布局規(guī)劃框架內(nèi)展開(kāi)，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，盲目擴(kuò)張只會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)。
另外，港口是投資大、回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低的產(chǎn)業(yè)，港口建設(shè)動(dòng)輒需要數(shù)十億元的投資，作為地方政府投融資平臺(tái)的港口投資建設(shè)公司以及各地主要的港口集團(tuán)企業(yè)，其為新建擴(kuò)建港口而進(jìn)行融資的成本壓力著實(shí)不小，如果沒(méi)有港口建成后較好的企業(yè)營(yíng)運(yùn)收益作支撐，就難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，這樣，地方政府與銀行都將面臨著企業(yè)貸款難以償還的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府支持港口集團(tuán)企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模搞建設(shè)固然是好，但也要考慮到市場(chǎng)的需求以及港口集團(tuán)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，長(zhǎng)江下游某個(gè)大的港口集團(tuán)企業(yè)在當(dāng)?shù)厥姓�府的鼓�?dòng)下，超前投資新港區(qū)導(dǎo)致債務(wù)過(guò)重而引發(fā)虧損的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。
第二，地方政府絕不能把港口建設(shè)視作“土地財(cái)政”的搖錢樹(shù)
“土地財(cái)政”是我國(guó)實(shí)施中央和地方財(cái)政分稅制改革以來(lái)所出現(xiàn)的一種特殊情況，即地方政府主要依靠出讓國(guó)有土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政的支出。“土地財(cái)政”的形成與我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度有關(guān)。1994年中央與地方財(cái)政實(shí)施分稅制改革時(shí)，明確了國(guó)有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓收入歸屬于地方財(cái)政收入，盡管自2007年1月1日起實(shí)施的《土地出讓金收支管理辦法》對(duì)地方政府土地出讓金的收支進(jìn)行了約束，但土地出讓金歸屬地方財(cái)政的前提沒(méi)有改變�！巴恋刎�(cái)政”由于極易造成地方政府寅吃卯糧、竭澤而漁的現(xiàn)象，一直為外界所詬病。
在一些沿海、沿江城市，我們可以看到，港口尚未建起，臨港產(chǎn)業(yè)還未起步，規(guī)劃中港口周邊的“圈地運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)大規(guī)模展開(kāi)。在這種情況下，港口的規(guī)劃與建設(shè)藍(lán)圖成了地方政府搞招商引資和掛牌拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的一個(gè)重要砝碼。由于土地或者岸線通過(guò)買斷使用權(quán)的方式可供買家使用50年，就使地方政府一次性獲得了高額的“土地出讓金”。但是，也使其失去了對(duì)這些已售出土地和岸線的調(diào)控權(quán)。從長(zhǎng)期來(lái)看，將使得地方政府難以控制港口和后方陸域開(kāi)發(fā)的進(jìn)度和節(jié)奏。大量岸線和土地“囤積”在個(gè)別投資客那里，隨時(shí)準(zhǔn)備高價(jià)轉(zhuǎn)手他人以謀利，而真正需要岸線和土地的港口經(jīng)營(yíng)人卻得不到應(yīng)有的資源，影響了港口乃至整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)進(jìn)度，這種現(xiàn)象在許多港口都出現(xiàn)過(guò)，我們應(yīng)引以為戒。
此外，還有一種現(xiàn)象，即港口和臨港產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之初，一些地方政府為了“土地財(cái)政”的短期收益，將大量本該用于公共碼頭建設(shè)的優(yōu)質(zhì)岸線和土地，出讓給一些大型重化工企業(yè)建設(shè)貨主碼頭。但隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種做法的弊端逐步顯現(xiàn)。由于剩余的優(yōu)質(zhì)岸線資源有限，造成可用于公共碼頭建設(shè)的岸線不足，導(dǎo)致整個(gè)港口的公共服務(wù)能力低下，削弱了其對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力，也使優(yōu)質(zhì)岸線未能得到最有效的利用，這也是許多港口的教訓(xùn)。因此，如果地方政府以擴(kuò)大“土地財(cái)政”收益的指導(dǎo)思想來(lái)搞港口建設(shè)，實(shí)不可取，還是要用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)本地區(qū)的港口建設(shè)和臨港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，
第三，地主港模式正成為地方政府建設(shè)與管理港口的新途徑
地主港模式就是地方政府依據(jù)上級(jí)政府部門批準(zhǔn)的港口規(guī)劃，將港口規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域(包括土地、岸線、航道、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施)。委托給作為地方政府投融資平臺(tái)的某個(gè)港口投資建設(shè)公司(如上海市政府委托給同盛公司)進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，在港口建成后再通過(guò)招標(biāo)形式把碼頭租賃給有資質(zhì)的港口集團(tuán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。港口投資建設(shè)公司代表地方政府承擔(dān)公益性的港口基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和維護(hù)，并通過(guò)出租碼頭給港口經(jīng)營(yíng)人的方式實(shí)現(xiàn)自身的滾動(dòng)發(fā)展。碼頭的上部設(shè)備及運(yùn)轉(zhuǎn)設(shè)施，如庫(kù)場(chǎng)、機(jī)械、設(shè)備等。則可由港口經(jīng)營(yíng)人自己投資、配備、維護(hù)、管理和使用。該模式作為一種新型的港口管理模式，目前已在國(guó)內(nèi)的一些港口開(kāi)始嘗試，類似于日本與歐美國(guó)家實(shí)行的地主港管理模式。
實(shí)行這種地主港模式具有4個(gè)好處：一是，可以避免港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)稀缺的岸線、土地資源擁有事實(shí)上的永久所有權(quán)，有利于地方政府始終掌握岸線、土地的所有權(quán)，使港口岸線的合理化利用在源頭上得到保證：二是，有利于地方政府把握港口開(kāi)發(fā)建設(shè)的節(jié)奏，實(shí)施對(duì)港口的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，防止港口布局建設(shè)紊亂：三是，將出租碼頭的所得租金仍用于土地、岸線、航道、錨地等港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，保證了港口建設(shè)與發(fā)展的滾動(dòng)資金來(lái)源，同時(shí)也保證了地方政府合理的土地、岸線資源使用的長(zhǎng)期收益；四是，有利于督促地方政府重視加強(qiáng)對(duì)港口投資與建設(shè)項(xiàng)目的前期市場(chǎng)調(diào)查研究，防止發(fā)生港口建成后因產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致碼頭無(wú)人愿意承租經(jīng)營(yíng)的資源浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。