從1994年海南燃油附加費試點至今，已有14個年頭，但由于種種原因燃油稅在全國的推行一再擱置。進入21世紀，燃油稅改革面臨新的時代背景，特別是2008年4月1日《中國人民共和國節(jié)約能源法》施行后，擬通過開征燃油稅來促進節(jié)約能源、保護環(huán)境的呼聲越來越高，燃油稅再次受到財政部、發(fā)改委等國家部委的高度關(guān)注。 
一、我國燃油稅改革面臨的新環(huán)境與改革的新思路 
（一）燃油價格高位震蕩 
我國制定燃油稅初步改革方案期間，國際原油價格約為25美元/桶，2001年底國際原油價格升至每桶30美元左右，由于原油價格偏高原本擬出臺的燃油稅被暫緩。隨后幾年，國際原油價格一直呈攀升震蕩的趨勢，受國際油價漲落的影響，我國汽油、柴油價格也一直呈上升趨勢。 
1.國際原油價格走勢 
2008年1月，國際原油價格突破100美元/桶，2008年7月3日，國際原油價格再次突破146美元/桶，與最初方案制定時的國際原油價格相比，已經(jīng)上漲五倍，近期雖有所回落（9月1日回落到115美元/桶），但仍然保持在較高的水平。 
2.國內(nèi)燃油價格形成機制 
目前我國燃油價格并不是由市場價格機制形成的，國內(nèi)燃油價格要明顯低于國際市場水平。隨著油價的上漲，加大了用油行業(yè)的運營成本，也加重了群眾的生活負擔。為此，我國政府在油價上漲過程中，建立了財政補貼機制，體現(xiàn)在兩個方面，一是，由于國內(nèi)原油價格、國內(nèi)成品油價格與國際市場價格倒掛，國內(nèi)成品油價格始終大幅低于國際市場價格，為彌補煉油企業(yè)的政策性虧損，政府給予煉油企業(yè)進行一次性財政補貼；二是，由于成品油價格的調(diào)價，國家對部分弱勢群體和公益性行業(yè)進行適當補貼，補貼的對象包括：種糧農(nóng)民、城市公交企業(yè)、農(nóng)村道路客運經(jīng)營者和出租車司機等。 
從目前國際和國內(nèi)油價的發(fā)展趨勢來看，油價仍可能在高位震蕩。在此背景下，國家必將進一步完善國內(nèi)成品油價格形成機制，同時還將考慮如何在高油價背景下出臺燃油稅的問題。 
（二）能源形勢日益嚴峻 
經(jīng)濟全球化時代，給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了機遇，也對我國能源安全形成了極大的挑戰(zhàn)。以石油為例，1993年我國成為石油凈進口國；2002年我國成為繼美國之后全球第二大石油消費國，2003年成為全球第二大石油進口國。根據(jù)專家測算：2008年前五個月我國石油進口依存度已達49.5%，預(yù)計到2020年我國石油進口的依存度將達到70%。我國的石油安全問題非常突出。 
對此，我國政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策上不斷突出節(jié)約能源、開發(fā)新能源的重要性。2007年4月，國家發(fā)改委發(fā)布了《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》；2007年10月,全國人大常委會表決通過修改后的《中國人民共和國節(jié)約能源法》，節(jié)約資源成為我國的一項基本國策。 
（三）生態(tài)環(huán)境不斷惡化 
近年來全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象日益引起各國政府重視，通過經(jīng)濟手段——征稅來治理環(huán)境污染問題已被廣泛認同，正是從環(huán)境的角度，燃油稅在發(fā)達國家被看作一種生態(tài)環(huán)境稅，即通過汽油、柴油等燃油消耗量間接對汽車尾氣的污染物排放征稅。 
考慮到不同燃油對環(huán)境的污染程度不同，這種燃油稅的差異性能夠促進環(huán)保燃油的使用。歐盟就是通過差別稅率來鼓勵使用無鉛汽油和柴油，并取得了較好的環(huán)保效果，1986年英國無鉛汽油使用量只占汽油使用量的很小比例，在稅收優(yōu)惠的激勵下，1993年無鉛汽油已經(jīng)占到汽油銷售總量的50％。 
（四）新形勢下燃油稅改革的新思路 
在新的形勢下，我國燃油稅改革融入了一些新的思路和思想： 
1.解決高油價下出臺燃油稅問題 
從近年國際油價的漲勢來看，短期內(nèi)油價回落的幾率不大，高油價很可能長期維持，改革方案最初提出的“低油價背景下出臺燃油稅”的政策建議將很難實現(xiàn)。國家發(fā)改委能源研究所所長韓文科指出必須研究在高油價背景下出臺燃油稅的問題。在今年7月召開的全國港航管理工作會議上，徐祖遠副部長也提出要關(guān)注、研究高油價和能源供需矛盾對交通運輸業(yè)的影響。 
2.燃油稅改革引入新政策目標 
當前，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生較大的變化，在資源日益緊缺、環(huán)境不斷惡化、油價不斷攀升的背景下，燃油稅已經(jīng)超越了“開征燃油稅代替交通規(guī)費”這個層面，不僅涉及到費改稅的改革，更涉及到國家基本國策的體現(xiàn)，燃油稅改革也呈現(xiàn)多目標性，從理順稅費關(guān)系、調(diào)節(jié)燃油需求、節(jié)約能源、保護環(huán)境等方面進行綜合考慮。 
從功能看，燃油稅除了要發(fā)揮“收取費用、維護交通建設(shè)”的功能，還要發(fā)揮促進資源節(jié)約的經(jīng)濟功能，即通過對車輛用油進行征稅，調(diào)節(jié)車輛用油行為，使其更加經(jīng)濟節(jié)能。 
從稅種看，燃油稅作為一種資源稅，由于燃油的供給者具有完全的彈性，燃油稅的負擔最終會完全由消費者負擔，所以燃油稅價格的變動相應(yīng)的將影響燃油需求量的變化。從長遠看，其將影響消費者的消費傾向，實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展。 
面對新形勢，國家稅務(wù)總局將完善燃油稅改革方案列入2007年工作范圍，在方案中綜合考慮能源消耗、環(huán)境污染等因素。近日，國家財政部、國家稅務(wù)總局已發(fā)出通知，決定從2008年9月1日起調(diào)整汽車消費稅政策，旨在抑制大排量汽車的生產(chǎn)和消費，鼓勵小排量汽車的生產(chǎn)和消費，以有利于降低汽柴油消耗、減少空氣污染，促進國家節(jié)能減排工作目標的實現(xiàn)�？梢钥闯�，國家已經(jīng)開始從多方面調(diào)整汽車能源消費的問題。 
二、燃油稅改革對交通運輸?shù)挠绊懛治?nbsp;
燃油稅改革一項很重要的內(nèi)容就是以燃油稅代替公路水路的六項交通規(guī)費，將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護資金由原來的政府性基金（收費）轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家稅收，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別，相應(yīng)地在資金的征收、管理方式和使用程序等方面都會帶來許多變化。 
（一）交通管理部門職責相應(yīng)需要調(diào)整 
稅與費的區(qū)別在于：稅收上繳財政后，由財政統(tǒng)籌分配給不同領(lǐng)域和部門，而收費則是�？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜诮煌ɑ�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，就此一點，將對交通運輸管理部門產(chǎn)生重大影響。 
其次，征管部門的職能也相應(yīng)發(fā)生了變化。交通規(guī)費作為行政事業(yè)性收費，由交通運輸主管部門負責，費收征收權(quán)在地方交通運輸部門。燃油稅改革實施后，燃油稅作為中央與地方共享稅，由國家稅務(wù)總局組織征收，稅收征收權(quán)在國稅部門，交通部門不再具有交通規(guī)費征收的職責。 
燃油稅改革后交通管理部門將面臨的問題是：現(xiàn)有交通規(guī)費征管機構(gòu)職能的重新定位問題，各省市局、處、所三級交通規(guī)費征管機構(gòu)的改革問題，以及由此帶來的現(xiàn)有征管人員如何“消化”問題。根據(jù)國家發(fā)改委公布數(shù)據(jù)顯示，全國有數(shù)十萬征管人員需要“消化”。為此，各級交通管理部門需要逐步做好征管人員的分流工作，為燃油稅改革實施打好基礎(chǔ)。 
（二）資金管理方式相應(yīng)需要調(diào)整 
交通規(guī)費和燃油稅在資金的收支管理上也有所不同，燃油稅則作為財政預(yù)算內(nèi)資金進行管理，2001年國家《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫[2001]24號）改革后，交通規(guī)費也列入預(yù)算管理范疇，作為財政預(yù)算外資金進行管理。 
燃油稅作為國家稅收的一種，在性質(zhì)上屬于財政預(yù)算內(nèi)資金，必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》等法律法規(guī)關(guān)于預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、資金監(jiān)督及法律責任等方面的規(guī)定。應(yīng)該說，費改稅后，財政對于資金的管理監(jiān)管進一步加強，而交通運輸部門在資金使用安排上的自主權(quán)下降，作為預(yù)算編制部門，將主要行使預(yù)算編制和執(zhí)行的職能；第二，燃油稅實施后，中央和地方按一定的比例對燃油稅進行共享，中央可以視地方具體情況以轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方補助，總體看，中央對交通建養(yǎng)資金的宏觀調(diào)控能力得到加強，有利于中央對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)交通建設(shè)與養(yǎng)護的支持。 
（三）對公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)的影響 
目前就被納入改革方案的六項交通規(guī)費收入中，公路養(yǎng)路費所占比重最大，就公路養(yǎng)路費而言，燃油稅改革后，主要影響體現(xiàn)為以下幾個方面： 
1.公路養(yǎng)護費用支出將得到基本保障 
燃油稅改革實施后，公路養(yǎng)護人員費用與養(yǎng)護工程費用都將得到基本保障，目前公路“以費養(yǎng)人”的狀況將得到較好的控制。但國家改革中，往往采取“基數(shù)加因素分配法”進行分配，所以，各級交通運輸主管部門必須對現(xiàn)有公路養(yǎng)護基數(shù)進行摸底與預(yù)測，做到心中有數(shù)，并在燃油稅改革方案出臺前，積極向國家有關(guān)部門呼吁。 
2.公路養(yǎng)路費將嚴格規(guī)范使用 
目前公路養(yǎng)路費收入的一部分用于公路工程養(yǎng)護，一部分作為養(yǎng)護事業(yè)發(fā)展費和養(yǎng)護其他費，用于行政管理、公路保護管理以及離、退休人員費等支出，還有一部分作為政府注入的資本金，用于公路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分省市也將其用于城市道路建設(shè)。2005年全國養(yǎng)路費收入約為900多億元，在實際支出中真正用于公路維修和養(yǎng)護的資金約為500億元。燃油稅改革后，按照國家規(guī)定養(yǎng)路費的80%以上必須用于公路的養(yǎng)護，各省級交通運輸主管部門將嚴格規(guī)范使用。 
（四）對公路水路行業(yè)融資的影響 
1.現(xiàn)有債務(wù)的償還問題 
在現(xiàn)有規(guī)費的實際操作中，部分�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)以未來一個時期的公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費作為擔保，向銀行進行貸款，并將貸款資金用于公路、航道的建設(shè)和養(yǎng)護。燃油稅改革實施后，對這部分擔保資金和債務(wù)資金如何考慮，需要引起高度重視，積極爭取國家政策的支持，探討該部分債務(wù)資金的償還機制。 
2.未來建管養(yǎng)資金的融資問題 
燃油稅實施后，地方現(xiàn)行利用公路養(yǎng)路費等規(guī)費擔保向銀行貸款的方式將遇到障礙，加大了地方交通運輸主管部門的融資難度。 
（五）對交通運輸企業(yè)的影響 
當前我國的運輸市場競爭激烈，企業(yè)利潤空間有限，燃油稅改革實施后，燃油價格必將上升，對運輸企業(yè)更是雪上加霜。以航運企業(yè)為例，我國大型航運企業(yè)燃油費用占經(jīng)營總成本的比例在30%～40%，中小型航運企業(yè)的比例已經(jīng)達到甚至超過了50%。預(yù)計燃油稅改革方案燃油價格上漲低估約在30%的水平，高估可能會達到50～60%的水平，這必將進一步加大運輸企業(yè)營運燃油成本，對交通運輸企業(yè)特別是中小型企業(yè)影響巨大。 
燃油稅改革實施后，燃油稅的使用主要視征收目標而定。從燃油稅改革方案的多元化政策目標來看，除了要實現(xiàn)“籌集交通基礎(chǔ)設(shè)施維護和建設(shè)資金”外，還把燃油稅開征作為促進交通節(jié)能和環(huán)保的政策工具。由此，可進一步促進交通運輸行業(yè)向節(jié)能化轉(zhuǎn)變。