在政府職能轉變過程中，政府與市場的界限經(jīng)常模糊不清，政府有為與有所不為之處經(jīng)常難以界定。其中，經(jīng)常容易發(fā)生的事件是政府機構越俎代庖，直接進行市場操作，其結果必然是該有為之處沒有為好，不該有為之處扭曲了市場競爭環(huán)境，引發(fā)很多責任，甚至導致消費者對政府機構的不滿。在政府轉型過程中，不能擺正位置，扮演好自己的角色的機構不少，案例很多，引發(fā)的后果可能很嚴重。
近日，筆者關注到國家旅游局發(fā)布的2010年度旅行社責任保險全國統(tǒng)保保險經(jīng)紀服務項目邀請招標公告。在倡導政府職能轉變的形勢下，由國家旅游局代替旅行社進行旅行社責任險的采購招標工作，確有操作市場之嫌，其合理性和公正性，值得商榷。
政府機構能否代替企業(yè)進行采購？
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》，政府采購定義為：政府部門或政府機構以及其他直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位，為實現(xiàn)其政府職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程和服務的行為。這一定義可以從兩方面進行分析：一方面是資金來源，另一方面是采購主體。從資金來源上看，保險經(jīng)紀人為參加旅行社責任險統(tǒng)保項目的旅行社提供保險經(jīng)紀服務，收取相應傭金，此傭金來源于參保旅行社繳納的保費，而并非是由納稅人稅收形成的公共資金，這一點即與政府采購或公共采購的基本特點不相符。事實上，正是采購資金來源的不同才將政府采購與私人采購區(qū)分開來。
從采購主體上看，旅行社責任險保險經(jīng)紀服務提供的最終對象為各地旅行社，這些企業(yè)接受國家旅游局的監(jiān)管，但他們都是自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體。這些旅行社并未授權旅游局實施采購，不管其最終采購的本意如何、價格高低，采購的合法性自然受到質疑。
不論從資金來源上還是從采購主體上來分析，旅行社責任險全國統(tǒng)保保險經(jīng)紀服務采購項目很難歸類于政府采購這一范疇。一般而言，如果采購資金和需求都來自私人部門，采用何種采購方式應由業(yè)主自己衡量決定。國家旅游局代替進行采購招標首先應得到各地旅行社的授權，并同時授權其選擇招標代理機構。作為項目招標人，國家旅游局擁有確定中標人的權利，即享有項目決策權，那么作為項目采購主體的旅行社的自主權和決策權如何得到應有的保障？如果旅行社決定不選擇招標上來的保險經(jīng)紀人和保險公司，他們是否會受到當局“更嚴格的”監(jiān)管。
政府替代采購的風險誰來承擔？
政府替代采購會帶來一系列風險，責任風險首當其沖。如果替代采購的產(chǎn)品、技術或服務非旅行社所需要、或規(guī)格不適當、價格過高、品質及服務欠佳等，旅游局必然承擔責任，甚至引起法律糾紛，受到起訴。
在一般政府采購項目中，采購帶來的風險由政府部門及其下屬企事業(yè)單位承擔。但旅行社責任險統(tǒng)保保險經(jīng)紀服務項目有其自身的特殊性，涉及到投保企業(yè)、保險經(jīng)紀人、保險公司各方面關系。政府部門擴展自己的職能范圍，將各省、市旅行社責任險的采購工作統(tǒng)一納入到政府采購招標當中，招標方為國家旅游局，而實際購買人為旅行社，一旦出現(xiàn)采購效果不能滿足企業(yè)需求或由于合同履行不力造成采購目標無法實現(xiàn)等問題時，利益受損方必然為參保旅行社，由此形成的責任問題是否應由代為進行采購招標的旅游行政管理部門承擔？
其次，法律風險是旅游局不得不考慮的問題。
目前全國國際、國內旅行社約2萬家，其中民營旅行社增長迅速。各省、市旅行社服務范圍、經(jīng)營管理水平都存在著顯著差異，其保險需求也不盡相同。面對數(shù)量眾、需求多樣化的旅行社，更多的保險經(jīng)紀人和保險公司提供多樣化差異化的服務是市場經(jīng)濟的必然結果。
國家旅游局進行的旅行社責任險全國統(tǒng)保項目不僅采用了邀請招標的形式，而且將保險經(jīng)紀人的業(yè)務收入排名、不接受聯(lián)合體投標作為招標的硬性指標，這種門檻設定既違背了招投標慣例，也違背了公平競爭原則。我國《招標法》明文規(guī)定：招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。《政府采購法》也明文規(guī)定：任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。競爭性原則是政府采購的一條重要原則，政府采購目標是通過促進投標方最大程度的競爭來實現(xiàn)的。國家旅游局的這種做法，將具有行業(yè)服務優(yōu)勢及區(qū)域服務優(yōu)勢的保險經(jīng)紀公司擋在門外，不禁讓人質疑政府采購的合法性和公正性。這種統(tǒng)一采購是否適合各地旅行社的具體要求，是否能夠達到成本效益最優(yōu)化原則，其效果也令人質疑。
第三，旅游局還面臨信譽風險。其一、此次招標的合法性和公正性已經(jīng)受到市場主體的懷疑，人們不免要問，旅游局真的必須這樣做嗎？國際上有這樣的慣例嗎？其二、這次招標的經(jīng)濟效果也將受到質疑。密布全國的眾多旅行社的多樣化需求不是一兩家經(jīng)紀公司所能夠滿足的，為什么旅游局企圖推出一兩家經(jīng)紀公司出來？是不是存在利益關聯(lián)或關系傾向？其三、如果事后操作不順，旅行社利益得不到保證，游客的權益不能充分保護，人們必然對政府滋生不滿，產(chǎn)生怨恨，或可能引起民眾不安和騷亂，政府信譽或喪失殆盡。
政府機構在“有為”與“無為”之間的選擇
市場機制保證效率，政府行為調節(jié)公平，但是調節(jié)公平并不代表政府機構可以無限制擴大自己的職能邊界�！秶鴦赵宏P于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）中明確規(guī)定：深化投資體制改革的目標是改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔”風險的原則，落實企業(yè)投資自主權。采購是企業(yè)投資決策的一個重要環(huán)節(jié)，政府應尊重企業(yè)在投資決策活動中的主體地位，讓企業(yè)的自主投資權落到實處。國家旅游局作為政府部門直接代替企業(yè)進行采購和招標定標是對企業(yè)自主權的干涉，這與提倡法人負責制和企業(yè)自主權是相悖的。因此，如何在“有為”與“無為”之間做好選擇，是政府行政管理部門應當明確的問題。
防止行業(yè)壟斷、營造公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)參與競爭是政府的基本職責，是政府應該“有為”之處。政府進行采購招標應首先堅持這一原則。
解決信息不對稱問題也應是政府“有為”之處，例如建立行業(yè)標準，讓消費者消費得明白。就旅行社責任保險而言，政府“有為”之處僅在于出臺“旅行社責任保險的基本條款或標準條款”，要求各旅行社購買此保險，必須至少包括這些條款和責任。至于保險經(jīng)紀人和保險公司的選擇，旅行社可以也能夠決定。至于是否增加條款和責任，費率如何確定等，市場競爭必然導致效率最佳。
保護消費者權益是政府應“有所為”的永恒話題。一些政府機構總是打著保護消費者權益的旗號，越俎代庖，操縱市場，最后坑害的還是消費者。就國家旅游局而言，需要保障游客權益的地方非常之多，對旅行社責任險統(tǒng)一進行政府采購并規(guī)定限制性條件，既不能保護消費者權益，又不受旅行社歡迎，恰恰是政府不應“有所為”的地方。而這種“有所為”造成的風險最終還是由旅行社和消費者來承擔，這樣的結果無疑會對政府采購事業(yè)及相關部門形象帶來負面影響。
在“小政府，大社會”的趨勢下，政府應更多的剝離其職能，讓權于市場與企業(yè)。對于競爭性、營利性行業(yè)的發(fā)展，市場能夠自行解決與承擔，政府不應介入。國家旅游局作為全國旅游行業(yè)的主管機關，理應對全國的旅游業(yè)進行宏觀管理，充分發(fā)揮其作為公共利益代表者的職能，明確政府的管理職能邊界，在“有所為”與“有所不為”之間進行合理的取舍，不要自找麻煩，越俎代庖，操縱市場，如此方能保證我國旅游業(yè)的持續(xù)、健康、快速的發(fā)展。