一道“二線關(guān)”，幾乎讓特區(qū)與關(guān)外變成“城”“鄉(xiāng)”兩重天。
剛剛閉幕的全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、深圳市政協(xié)主席王順生拿出了《加快深圳特區(qū)內(nèi)外一體化進(jìn)程推動(dòng)深圳實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展》的提案，當(dāng)場獲得16位委員聯(lián)名簽署。
這個(gè)有關(guān)深圳二線關(guān)將深圳割裂的問題已經(jīng)被呼吁了12年。早在1998年的深圳兩會(huì)期間，就首次有人大代表與政協(xié)委員提出將“二線關(guān)”撤銷的提案。但在隨后的中央調(diào)研組調(diào)研后，認(rèn)為其“并不影響深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”而擱淺。
這個(gè)被期待已久的“撤關(guān)”呼吁有望在近期獲得突破。坊間猜測，已經(jīng)為廣東省政府同意，并已通過其遞交國務(wù)院的特區(qū)擴(kuò)版方案，極有可能在深圳特區(qū)成立30周年的8月獲得批準(zhǔn)，成為中央給深圳的一份厚禮。
“關(guān)內(nèi)”“關(guān)外”兩重天
去年5月，獲國務(wù)院批準(zhǔn)的深圳綜合配套改革總體方案中，并未直接解決深圳的“二線關(guān)”問題，國務(wù)院在回復(fù)中明確提出“涉及到特區(qū)范圍、土地、金融等重要專項(xiàng)改革，另行按照程序報(bào)批�！碑�(dāng)時(shí)，滿懷希望的深圳市民盡管有些失落，但也同時(shí)從這句話里看到了希望，這意味著困擾深圳多年的版圖割裂問題，終于提上日程。
在等待國家批準(zhǔn)的同時(shí)，深圳已經(jīng)開始做一些職權(quán)范圍內(nèi)的區(qū)劃調(diào)整。去年五六月，深圳先后在關(guān)外的寶安、龍崗劃出一部分面積成立光明與坪山兩個(gè)新區(qū)，直屬深圳市政府管理。這是在深圳特區(qū)土地十分緊張的條件之下，試圖從關(guān)外的廣闊土地上，試點(diǎn)一種準(zhǔn)特區(qū)的城市管理，為下一步特區(qū)擴(kuò)版探路。
深圳市的總面積為1948平方公里，其中特區(qū)的面積為395平方公里。有消息稱，在目前成立的光明新區(qū)與坪山新區(qū)的基礎(chǔ)上，深圳下一步可能將寶安與龍崗兩個(gè)面積超大的關(guān)外城區(qū)再分割出4個(gè)新區(qū)，加上原來特區(qū)內(nèi)的4個(gè)區(qū)，形成10個(gè)左右區(qū)組成的管理格局。
當(dāng)前，廣東珠三角地區(qū)的土地資源已經(jīng)十分緊張，深圳在這方面表現(xiàn)得更是突出。深圳市常務(wù)副市長許勤此前表示：“此次特區(qū)延伸的方案，主要還是考慮到深圳下一步經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的合理布局，以及深圳的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共事業(yè)和社會(huì)服務(wù)等多方面要求提出來的。”
一道“二線關(guān)”的存在，已經(jīng)人為地將深圳割裂成兩個(gè)差異巨大的世界。這是一條長90.2公里、高2.8米的鐵絲網(wǎng)，從深圳市中部橫穿而過，將深圳一分為二。“二線關(guān)”除了使交通在關(guān)口處形成了梗塞的瓶頸，還導(dǎo)致城市規(guī)劃的脈絡(luò)中斷，甚至直接導(dǎo)致關(guān)內(nèi)關(guān)外基礎(chǔ)設(shè)施形成了巨大的差距。
比較突出的例子是，深圳一旦到暴雨天，關(guān)外的一些城區(qū)由于城市排水系統(tǒng)的落后，一片汪洋，而特區(qū)內(nèi)的城區(qū)絲毫沒有這個(gè)問題。
在深圳人的印象里，關(guān)外除了市政設(shè)施、城市規(guī)劃落后，還有治安狀況不好的情況，許多關(guān)內(nèi)的市民很害怕走在關(guān)外的路上。
更為可怕的是人們的心理距離，“關(guān)外”兩個(gè)字，讓人感覺有一種“邊塞”般的遙遠(yuǎn)感。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院副院長朱榮遠(yuǎn)早在多年前討論二線關(guān)撤不撤時(shí)就曾闡述過二線關(guān)的心理效應(yīng)，在人們的心里，關(guān)內(nèi)、關(guān)外表現(xiàn)的是兩種不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，“關(guān)內(nèi)”、“關(guān)外”也成了對人們身份的一種特殊的識(shí)別方式。而城市的一體化也成為突破這道心理關(guān)口的重要途徑，也可能是唯一的途徑。
事實(shí)上，關(guān)外對高端服務(wù)業(yè)、高技術(shù)含量產(chǎn)業(yè)的聚集能力非常弱，對高素質(zhì)人才的吸引力更是勉為其難。綜合開發(fā)研究院（中國深圳） 經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究中心主任張玉閣一直關(guān)注深圳特區(qū)發(fā)展與區(qū)域合作，他一言以蔽之說：“深圳特區(qū)是國際化大都市，而‘關(guān)外’的城市化發(fā)展?fàn)顩r，連相鄰的東莞與惠州都不如。特區(qū)內(nèi)是城市包圍農(nóng)村，特區(qū)外是農(nóng)村包圍城市�！�
特區(qū)立法權(quán)的“魅影”
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建立、經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊政策的逐步取消，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和內(nèi)地在政策上已無根本區(qū)別。特區(qū)之路如何走下去，成為包括深圳在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)特區(qū)所共同面對的課題。
這幾年一直在苦苦尋求突破的深圳，更是有一種特區(qū)人所特有的危機(jī)感。人們發(fā)現(xiàn)，深圳剩下的優(yōu)勢中，一個(gè)是毗鄰香港，另一個(gè)就是手中還握有“特區(qū)立法權(quán)”的尚方寶劍。
“但在目前的實(shí)踐中，特區(qū)立法權(quán)的效用還無法發(fā)揮到最大�！鄙钲谑姓�協(xié)副主席、市司法局副局長鐘曉渝說，按《立法法》規(guī)定，特區(qū)法規(guī)只能在特區(qū)內(nèi)實(shí)施，也就是可以變通國家法律、法規(guī)，具有創(chuàng)新功能的特區(qū)法規(guī)只能在特區(qū)范圍內(nèi)適用。這樣，不僅造成具有創(chuàng)新功能的特區(qū)法規(guī)的適用范圍太狹小，也造成特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致，形成“一市兩法”或“一市兩制”，形成法規(guī)的沖突，成為政府管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。
這種沖突，在一個(gè)小小的交通罰款問題上就被顯現(xiàn)出來。去年5月，深圳就《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全處罰條例》（草案）向市民征求意見，其中，特區(qū)內(nèi)闖紅燈罰款1000元等大幅度提高處罰標(biāo)準(zhǔn)的條款，就曾引發(fā)市民的熱議。有市民抱怨：“同樣是在深圳，關(guān)外闖紅燈只罰200元，這樣太不公平�！狈�律人士認(rèn)為，要是特區(qū)立法能在全市適用，則不會(huì)引發(fā)這種矛盾。
作為全國人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，其權(quán)限是在不違背《憲法》、法律法規(guī)的基本原則前提下，根據(jù)深圳的實(shí)際情況立法。但是，按《立法法》的規(guī)定，財(cái)政、稅收、金融、行政管理、司法等立法權(quán)屬于中央，這也限制了特區(qū)的立法權(quán)限。
有激進(jìn)的深圳網(wǎng)名甚至表示：“深圳拿著這個(gè)‘名存實(shí)亡’的‘特區(qū)立法權(quán)’，用也不是，不用也不是。用的話，明知道它是沒有用的，遇到問題分分鐘鐘影響到主政官的政治生命，一點(diǎn)遮風(fēng)蔽雨的功能都沒有，深圳曾自己給自己畫了一柄‘尚方寶劍’——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，即是想自我授權(quán)‘先行先試免責(zé)’，實(shí)際是‘走夜路唱歌’，自己給自己壯膽而已，真正出了事，那就是一副紙盾牌�？墒且�是不用的話，全深圳人民、全國人民都對深圳特區(qū)感到失望，覺得深圳改革勇氣不在，只剩下了利益分贓機(jī)制�！�
觀察人士認(rèn)為，要是特區(qū)的版圖不能擴(kuò)大到全市，稟賦空間本來就有限的特區(qū)立法權(quán)，加上一道“二線關(guān)”的阻隔，政治風(fēng)險(xiǎn)與效益完全不對稱，更將嚴(yán)重影響深圳的改革熱情。
“解放”深圳：撬動(dòng)珠江口東岸經(jīng)濟(jì)區(qū)
“現(xiàn)在珠三角都要一體化了，深圳特區(qū)內(nèi)外還沒有一體化。”深圳市社科院教授楊立勛說，“‘二線關(guān)’已經(jīng)嚴(yán)重阻礙深圳發(fā)展了，再不撤銷說不過去了�！�
張玉閣認(rèn)為，二線關(guān)的存在，不僅嚴(yán)重制約了關(guān)外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理等諸多方面的綜合水平，從某種意義上說，這種“兩張皮”現(xiàn)象甚至降低了深圳這座城市的整體競爭力，對深圳的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級都會(huì)有限制。
去年年底，《深圳城市更新辦法》正式公布，并提出“城市經(jīng)營”的概念，深圳希望通過整合特區(qū)內(nèi)與特區(qū)外的整個(gè)城市土地與空間，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的功能分區(qū)，提升整個(gè)城市的競爭力。
在去年國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中，深圳被定位為全國經(jīng)濟(jì)中心城市。而在廣東省的珠三角經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)劃中，深圳被定位為珠江口東岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的龍頭，以深圳為首位度城市的“深莞惠”一體化正在全力加速推進(jìn)中。
深圳市副市長唐杰認(rèn)為，一體化重要的因素就是它和城市功能有關(guān)。他提出，深圳作為一體化的首位度城市，作為金字塔結(jié)構(gòu)的頂端，需要考慮能為最底下的城市，提供什么樣的服務(wù)。深圳的組團(tuán)結(jié)構(gòu)就是按照首位度來劃分的，形成核心區(qū)與各個(gè)不同的組團(tuán)，這是世界大城市基本的邏輯、理論框架。
觀察人士指出，作為深莞惠一體化城市組團(tuán)的核心區(qū)，深圳需盡快解決自己區(qū)域內(nèi)部的割裂問題，才能真正撬動(dòng)整個(gè)珠江口東岸新的大發(fā)展。
相關(guān)
二線關(guān)
二線關(guān)是一個(gè)俗稱，指的深圳特區(qū)與深圳市寶安、龍崗區(qū)的隔離網(wǎng)和檢查站。
1979年，中央批準(zhǔn)建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，4年后，在東起小梅沙、西至寶安的南頭安樂村，開始架設(shè)一條長90.2公里、高2.8米的鐵絲網(wǎng)，90多公里長的鐵絲網(wǎng)將深圳分割成兩部分：被它“網(wǎng)”住的395平方公里就是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，外面則是1500多平方公里、卻與特區(qū)無緣的寶安和龍崗區(qū)。
與“二線關(guān)”相對應(yīng)的就是深圳與香港交界的27.5公里長的“一線關(guān)”。在1997年之前港英當(dāng)局統(tǒng)治香港時(shí)期，曾多次發(fā)生逃港偷渡潮。因此，設(shè)立“二線關(guān)”的一個(gè)重要目的就是減輕一線的壓力，確保香港的安全。
二線關(guān)存廢之爭
●1983年12月　深圳特區(qū)檢查站成立，主要任務(wù)是對出入特區(qū)的人員和車輛實(shí)施檢查。
●1997年　香港回歸后，“二線關(guān)”對于深圳關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化和城市化發(fā)展所產(chǎn)生的一些負(fù)面影響，開始被各界談起。
●1998年　在深圳市兩會(huì)期間，代表和委員提出撤銷“二線關(guān)”的議案提案。
●2000年6月　國務(wù)院有關(guān)部門組成調(diào)研組，對深圳“二線關(guān)”調(diào)研結(jié)果是：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理線并不影響深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深圳經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)已充分證明這一點(diǎn)。
●2003年　全國兩會(huì)期間，深圳再次掀起“二線關(guān)后移或者撤銷”的呼聲，將“二線關(guān)”外移到深圳與東莞、惠州接壤的地方或者撤銷“二線關(guān)”，成為當(dāng)時(shí)人們的兩種設(shè)想。
●2008年1月　國務(wù)院有關(guān)部門組成的調(diào)查組前往深圳等地調(diào)查“二線關(guān)”。據(jù)稱，此次調(diào)查組結(jié)論為2017年香港“普選”之前“10年之內(nèi)不撤銷”二線關(guān)。
●2009年5月　獲批的深圳綜合配套改革試驗(yàn)方案中，明確“涉及到特區(qū)范圍、土地、金融等重要專項(xiàng)改革另行按程序報(bào)批”。
●2010年全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、深圳市政協(xié)主席王順生拿出了《加快深圳特區(qū)內(nèi)外一體化進(jìn)程推動(dòng)深圳實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展》的提案，當(dāng)場獲得16位委員聯(lián)名簽署。