范圍、主體和收益分配，一直是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，這些問(wèn)題，有望在修改后的《土地管理法》中得到解決。
目前《土地管理法》修訂草案送審稿已經(jīng)上交到國(guó)務(wù)院法制辦�！熬唧w什么時(shí)候出來(lái)還說(shuō)不準(zhǔn)。”一位接近國(guó)土資源部人士表示。
3月29日，國(guó)土資源部土地利用管理司副司長(zhǎng)冷宏志在回答記者提問(wèn)時(shí)表示：“正在修改《土地管理法》推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市。”
早在2008年12月3日，國(guó)土資源部已經(jīng)起草了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理辦法，并且征求有關(guān)方面的意見(jiàn)，但這個(gè)管理辦法直至今日也沒(méi)有出臺(tái)。這一方面固然說(shuō)明了國(guó)土部的謹(jǐn)慎，另一方面也多少說(shuō)明了具體配套政策措施制訂的復(fù)雜性。
“修訂《土地管理法》列入去年的立法計(jì)劃，并且集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的改革舉措將在法律中體現(xiàn)，昭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)形成的到了新時(shí)期�！鄙鲜鰢�(guó)土資源部人士表示。
城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)可多出2億畝
對(duì)于農(nóng)村集體農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，十七屆三中全會(huì)的決定作出了明確的規(guī)定，即允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)“不得改變集體土地的所有權(quán)、不得改變農(nóng)業(yè)用地的使用用途、不得侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益”。
“一般中國(guó)城市人口在城里需要的建設(shè)性用地是人均100平方米。而農(nóng)民在農(nóng)村的建設(shè)性用地大概是人均250平方米�！痹�3月28日舉行的首屆城鎮(zhèn)投資國(guó)際論壇上，重慶市長(zhǎng)黃奇帆測(cè)算，如果有1億農(nóng)民進(jìn)了城市，需要城市提供1萬(wàn)平方公里的土地，但農(nóng)村建設(shè)用地大大節(jié)省出來(lái)了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進(jìn)程，耕地可以變成20億畝。
國(guó)土資源部黨組成員、總規(guī)劃師胡存智表示：“希望節(jié)余的土地要更多地變成耕地，這對(duì)國(guó)家有好處，但是我們也不能強(qiáng)調(diào)得太多，因?yàn)檗r(nóng)民節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地，相對(duì)來(lái)說(shuō)要比耕地的價(jià)值高�！�
但我國(guó)城鄉(xiāng)二元構(gòu)架的特征，使得城市和農(nóng)村的資源在市場(chǎng)體系中不能互相流動(dòng)，不能優(yōu)化配置。
在重慶已經(jīng)運(yùn)行一年多的城鄉(xiāng)土地交易所，就是把農(nóng)村的建設(shè)性用地和城市的建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。
“城鄉(xiāng)掛鉤實(shí)驗(yàn)的首要作用就是增加規(guī)模、提升空間和優(yōu)化布局�！焙�存智表示。
2020年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到58%，這一階段平均每年城鎮(zhèn)人口增加一個(gè)百分點(diǎn)，意味著有1500萬(wàn)人進(jìn)城。
“農(nóng)民進(jìn)城之后，如果農(nóng)村里的地成為耕地，耕地歸農(nóng)村使用，地票可以拿到城市里面來(lái)用�！秉S奇帆說(shuō)。
所謂地票，就是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。核心提示：根據(jù)草案規(guī)劃，城市化將節(jié)省出2億畝耕地，可以此為基礎(chǔ)建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，讓農(nóng)村土地通過(guò)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造難以估量的價(jià)格增值。
“城市里面的房產(chǎn)商買了這個(gè)地票，就拿到了征地支票，他就可以在城鄉(xiāng)結(jié)合部征地�！秉S奇帆說(shuō)。
適時(shí)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍
隨著集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民越來(lái)越認(rèn)識(shí)到土地資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)際上有一些已經(jīng)自發(fā)地進(jìn)入了市場(chǎng)。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁認(rèn)為，征地制度通過(guò)“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”把級(jí)差地租釋放了出來(lái)，城市化、工業(yè)化資金也就有了來(lái)源。與此同時(shí)，通過(guò)“占補(bǔ)平衡”、“增減掛鉤”，再把一部分地租返給農(nóng)民。
農(nóng)村并沒(méi)有失去土地，而是憑一個(gè)指標(biāo)，一畝指標(biāo)就可以賣到6000、8000、10000、20000元，如果掛鉤村莊整理，還可以達(dá)到15萬(wàn)元、20萬(wàn)元甚至更高。
“改革的核心是要摒棄"所有權(quán)情結(jié)"的糾纏，淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)，全力解決使用權(quán)的權(quán)益、使用主體、取得方式、流轉(zhuǎn)途徑等問(wèn)題，模仿國(guó)有建設(shè)用地使用制度，實(shí)行集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的有償使用制度�！焙�存智表示。
目前，已經(jīng)有20余個(gè)省市試點(diǎn)城鄉(xiāng)增減掛鉤，但基本上流轉(zhuǎn)范圍僅限于縣域或省域內(nèi)。如果西部農(nóng)村的土地通過(guò)流轉(zhuǎn)，在上海置換成建設(shè)用地，其價(jià)格增值是難以估量的。能否實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)交易，制約著這一市場(chǎng)的發(fā)展。
據(jù)胡存智介紹，目前建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)需要做4件事：“兩種土地所有權(quán)，同一個(gè)土地市場(chǎng)”、統(tǒng)一土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則、均衡土地收益分配關(guān)系，同時(shí)，規(guī)制建設(shè)用地規(guī)模和運(yùn)行空間。
“雖然他們不在同一個(gè)市場(chǎng)內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，但是他們平行的。”胡存智表示，這也為城鄉(xiāng)土地“全流通”打下了基礎(chǔ)。
按照國(guó)土資源部的想法，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，必須改革現(xiàn)行的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，堅(jiān)持“所有權(quán)不變，改革土地使用權(quán)”。
“主要是不用觸及大的法律修改和所有權(quán)改革難題�！币晃唤咏鼑�(guó)土資源部的人士表示。
而實(shí)現(xiàn)的辦法，就是改革所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、土地使用權(quán)取得方式和流轉(zhuǎn)方式這三項(xiàng)。
“無(wú)論所有權(quán)主體是誰(shuí)，都可以行使應(yīng)有權(quán)利，并通過(guò)與國(guó)有土地取得和流轉(zhuǎn)方式一致的行為，來(lái)順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方在土地上的應(yīng)有權(quán)益�！焙�存智說(shuō)。