《航運法》重啟起草工作

8月4日，由交通運輸部水運局副局長智廣路任組長的《航運法》立法工作組在寧波召開第一次會議。工作組由水運局牽頭，交通運輸部相關(guān)部門代表，上海、福建、湖北、遼寧、安徽、浙江、舟山以及重慶八個省市的航運主管部門代表，中遠(yuǎn)集團(tuán)、中海集團(tuán)、長航集團(tuán)以及福建國航集團(tuán)四家企業(yè)代表，以及唯一的專家教授代表——上海海事大學(xué)海商法研究中心主任胡正良教授共19位成員組成。

《航運法》的起草始于1996年，到2004年，其間一共起草了11稿。自2004年后《航運法》起草工作陷于停滯。胡正良表示，這主要是基于兩方面的原因。一是國務(wù)院、全國人大的立法任務(wù)太重，立法資源有限。這幾年，我國的立法主要圍繞市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、國計民生以及重要的民事法律三個方面，因此行業(yè)立法就降到了次要地位。二是，行業(yè)立法在內(nèi)容上有一個很大的特點，即需要將成熟的以及今后一個階段實施的政策用法律條文的方式固定下來。但前幾年隨著航運經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善的步伐加快，對今后一個時期我國航運市場的走勢不易科學(xué)地預(yù)測，航運政策作為《航運法》的靈魂固定不下來，就很難形成一套科學(xué)的法律規(guī)則。

對于今年重啟《航運法》的制定，胡正良表示，我國航運市場的飛速發(fā)展使得盡快制定《航運法》的緊迫性和必要性越來越明顯；從2004年到2010年的6年時間，既往的一些航運政策已經(jīng)可以固定下來了，今后一個階段要實施的航運政策可以相對預(yù)見和固定，這樣就為《航運法》的起草奠定了政策基礎(chǔ)；當(dāng)前存在一個非常好的契機，國家大力發(fā)展內(nèi)河水運，這就需要政策和法律的完善。

此次《航運法》起草將從第12稿開始，計劃在2012年底完成交通運輸部層面的起草工作。

 

科學(xué)確立立法宗旨

制定一部法律，首先應(yīng)科學(xué)地確立該法的立法宗旨，又稱立法目的。它是立法所追求的價值，制定一部法律所希望達(dá)到的目標(biāo)。《航運法》的立法宗旨是該法的靈魂和核心，該法的所有規(guī)定都需圍繞這一立法目標(biāo)設(shè)定。

有專家呼吁，《航運法》的制定可以參考美國或者歐盟的立法模式。對此，胡正良表示，美國航運法的一個基本原則就是航運自由主義，但美國《1988年遠(yuǎn)洋航運改革法》的立法宗旨說得很清楚，不但要建立政府干預(yù)程度最低、管制成本最低的管理制度，而且要鼓勵發(fā)展一支高效的、能夠滿足國家安全需要的美國籍班輪船隊，促進(jìn)美國出口的增長和發(fā)展等。因此，盡管美國是傳統(tǒng)的貨主利益國家，但實際上美國的航運法從總體上是保護(hù)航運業(yè)的發(fā)展。歐盟成員國作為傳統(tǒng)的航運強國，其立法的價值趨向則是航運自由限制主義，促進(jìn)航運市場有序競爭和發(fā)展。

中國是航運大國，也是貿(mào)易大國。胡正良表示，從我國的國情出發(fā)，《航運法》的立法宗旨是要建立和維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的航運市場秩序，鼓勵建立一支滿足國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會發(fā)展和安全需要的中國籍商船隊，建立和維持公正、高效、低成本的航運管理體系，實現(xiàn)國家對航運市場的宏觀調(diào)控。這是《航運法》第11稿明確的立法宗旨。《航運法》應(yīng)當(dāng)為我國航運市場的有序、高效和可持續(xù)發(fā)展提供法律保障，為建設(shè)我國航運強國和貿(mào)易強國服務(wù)。

 

五大模塊內(nèi)容必不可少

    《航運法》被交通運輸部列為我國航運領(lǐng)域的四大龍頭法之一，其他三部法律《海上交通安全法》、《海商法》以及《港口法》已經(jīng)陸續(xù)出臺。在之前14年的11稿中，已經(jīng)確定了《航運法》的一些基本框架。胡正良表示，在此次寧波會議上，工作組就《航運法》立法的重新啟動以原來的工作為基礎(chǔ)達(dá)成了共識。

胡正良表示，政府航運管理體制、航運市場準(zhǔn)入制度、航運市場運行規(guī)則、市場宏觀調(diào)控制度、違法行為調(diào)查與處罰規(guī)則五大模塊內(nèi)容，是《航運法》的基本內(nèi)容。

政府航運管理體制主要是明確航運管理機構(gòu)的設(shè)置和不同管理機構(gòu)的職權(quán)范圍。之前的草案設(shè)置了兩級管理體制，一是國務(wù)院交通主管部門對全國航運實行統(tǒng)一管理，二是省級地方人民政府及其交通主管部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)航運的管理。

航運市場的準(zhǔn)入制度可分為一般準(zhǔn)入和特殊準(zhǔn)入。一般準(zhǔn)入就是企業(yè)依法進(jìn)行工商登記，特殊準(zhǔn)入是行業(yè)主管部門對具體行業(yè)經(jīng)營資格的授予。《航運法》需要科學(xué)地確定對航運市場中哪些子市場規(guī)定特殊準(zhǔn)入，以及準(zhǔn)入的條件、程序和行政許可機構(gòu)。

航運市場運行規(guī)則的核心是航運市場競爭規(guī)則。航運市場競爭規(guī)則要規(guī)定對航運市場壟斷行為、限制競爭行為和不正當(dāng)競爭行為如何進(jìn)行規(guī)制，其中一個重要內(nèi)容就是規(guī)定航運市場行為享受《反壟斷法》豁免的類型、條件、程序和伴隨義務(wù)。

市場宏觀調(diào)控制度主要是規(guī)定國家和政府對航運市場的宏觀調(diào)控的基本政策、手段和方法。

違法行為調(diào)查與處罰規(guī)則就是確定對航運市場經(jīng)營中違法行為實施調(diào)查的條件、機構(gòu)和程序，以及對違法者實施處罰的種類等內(nèi)容。

《航運法》內(nèi)容框架有廣義和狹義的區(qū)分，狹義主要有以上五個模塊的內(nèi)容，這是不可缺少的。至于廣義上，要在上述五個模塊內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加哪些內(nèi)容，涉及到《航運法》的調(diào)整范圍問題，尚需進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查研究，協(xié)調(diào)《航運法》與其他法律之間的關(guān)系才能確定。

 

要解決與《反壟斷法》關(guān)系問題

胡正良表示，《航運法》其中一個模塊是航運市場運行規(guī)則，主要是確定航運市場競爭規(guī)則。航運市場競爭規(guī)則怎么定，最重要就是要解決與《反壟斷法》的關(guān)系問題，是完全適用《反壟斷法》，還是完全不使用《反壟斷法》，還是部分適用《反壟斷法》、同時有航運市場自有的競爭規(guī)則？

從國外的情況來看，主要有兩種模式，一種是美國模式，另一種是歐盟模式。美國模式基本上是沿用一般的反壟斷法規(guī)則，歐盟模式則是獨創(chuàng)一套專門適用于航運市場的競爭規(guī)則。《歐盟條約》第81條和第82條就是歐盟的基本競爭規(guī)則。歐盟對航運市場競爭行為的反壟斷豁免，主要是通過歐盟制定的專門條例賦予一攬子豁免權(quán)和個案豁免權(quán)。

至于我國《航運法》中采取哪種模式，這是比較關(guān)鍵的一個問題，之前第11稿比較接近于歐盟模式。胡正良說，《航運法》中市場競爭規(guī)則主要需解決兩個問題：《航運法》與《反壟斷法》的關(guān)系問題，這需要結(jié)合我國的實際情況，同時借鑒國外的立法模式和經(jīng)驗；現(xiàn)在的航運市場和今后一個階段需要什么樣的競爭規(guī)則，還需要作大量的調(diào)查研究。

 

助力上海國際航運中心建設(shè)

在上海國際航運中心建設(shè)的過程中，要加快促進(jìn)航運融資、船舶保險、航運經(jīng)紀(jì)、船舶交易平臺等高端航運服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這些舉措有的在我國沒有先例可循。對此，胡正良表示，《航運法》的制定要研究這些內(nèi)容，做出必要的規(guī)定。

胡正良說，《航運法》作為國家層面的法律，不會涉及到上海國際航運中心建設(shè)的具體操作層面。但在上海國際航運中心建設(shè)過程中要對新現(xiàn)象、新措施進(jìn)行思考和規(guī)范，一些比較成熟的規(guī)定需要在法律上加以固定，使其合法化；另一方面，如果一些舉措尚不具備全國普遍推廣的條件，則可以考慮在《航運法》中設(shè)定授權(quán)性條款，由交通運輸部來制定相關(guān)實施性規(guī)定。

上海目前港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，在集裝箱吞吐量以及貨物吞吐量方面排名世界前列，但胡正良表示，總體上講上海國際航運中心建設(shè)還處于“藍(lán)領(lǐng)階段”，要使上海成為全球航運資源配置中心，逐步到達(dá)“白領(lǐng)階段”、“高級白領(lǐng)階段”，還需要各方努力，而法律法規(guī)的完善則是其中一個重要因素。