近年來，交通運(yùn)輸部高度重視農(nóng)村公路的國際間技術(shù)交流， 多次以部名義組織以農(nóng)村公路建設(shè)、管理養(yǎng)護(hù)為主題的學(xué)習(xí)考察團(tuán)赴南非、英國、德國等國家進(jìn)行學(xué)習(xí)考察， 2 0 1 0年10月在山東濟(jì)南召開了世界農(nóng)村公路大會(huì)，深入推進(jìn)了國內(nèi)外農(nóng)村公路從業(yè)人員之間的雙向交流。“十二五”期間， 我國農(nóng)村公路發(fā)展將進(jìn)入新的階段，面臨許多新的情況、新的問題，更需要學(xué)習(xí)借鑒國外關(guān)于農(nóng)村公路先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，以推動(dòng)我國“十二五”農(nóng)村公路的科學(xué)發(fā)展。 
　　了解國外農(nóng)村公路 
　　在公路分類方面，大部分國家的全國公路網(wǎng)都實(shí)行分級管理的原則，根據(jù)國家體制的不同，有的分為三級（國家、省/州、縣/城鎮(zhèn)），有的分為四級（加上城市地方）。我國意義上的農(nóng)村公路大體上相當(dāng)于國外的縣級公路和地方公路中除去城市道路以外的鄉(xiāng)村公路。其中，南非公路分為國家、省、地方三級公路。省級公路主要提供集散功能，地位類似于我國的普通國省道及重要縣鄉(xiāng)公路；地方公路包括城際公路和等外公路，其中等外公路主要連接鎮(zhèn)到村，為居民出入提供有效連接，地位類似于我國村道。英國公路網(wǎng)由戰(zhàn)略公路網(wǎng)和其他公路網(wǎng)組成。其中其他公路網(wǎng)又由地方公路和農(nóng)村公路組成，包含3個(gè)類型，B路、C路和U路。B路連接的小城鎮(zhèn)較多，彎道多，交叉口多。C路為居民社區(qū)（類似我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)的道路，U路為不分級的公路，主要分布在鄉(xiāng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村人民生產(chǎn)生活服務(wù)。德國公路系統(tǒng)由聯(lián)邦遠(yuǎn)程公路（高速公路B A B和國道B）、州級公路（L）、縣級公路（K）和城鎮(zhèn)公路（或稱地方道路）（G）組成，公路總里程約63萬公里。其中高速公路1.2萬公里、國道4.2萬公里、州道8.6萬公里、縣道9.2萬公里、地方公路39.6萬公里。 
　　在農(nóng)村公路管理責(zé)任主體和資金來源方面，國外的公路管理職責(zé)非常明確，國家負(fù)責(zé)聯(lián)邦公路或國家公路的建設(shè)管理，州/省負(fù)責(zé)州/省公路的建設(shè)管理，農(nóng)村公路主要由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。地方政府對地方選民負(fù)責(zé)，國家不向地方政府下達(dá)任務(wù)和計(jì)劃，僅對農(nóng)村公路建設(shè)給予一定的資金和政策支持。如英國的地方公路和農(nóng)村公路由地方公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，通常是由地方議會(huì)成立專門的公路管理機(jī)構(gòu)或者采用市場化運(yùn)作方式，委托專業(yè)化公司簽訂中長期合同進(jìn)行管理。基于農(nóng)村公路更強(qiáng)的公益屬性，國外農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)投入主要依靠政府財(cái)政支持，主要來源基本上是聯(lián)邦政府財(cái)政資助和地方政府財(cái)政投入以及根據(jù)地方費(fèi)用征收法規(guī)的相關(guān)規(guī)定征收的一些費(fèi)用。如英國對于農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，地方政府除了可以向本國政府申請資金補(bǔ)助外，還可以向歐盟申請費(fèi)用。德國公路建設(shè)、維護(hù)費(fèi)用的資金來源主要包括稅收、開發(fā)費(fèi)、聯(lián)邦財(cái)政資助、城市建設(shè)資助費(fèi)、大貨車通行費(fèi)等。其中：對于新建項(xiàng)目，資金來源為稅收、聯(lián)邦財(cái)政資助和開發(fā)費(fèi)；對于改、擴(kuò)建項(xiàng)目，資金來源為稅收、聯(lián)邦財(cái)政資助、大貨車通行費(fèi)及地方道路建設(shè)法規(guī)規(guī)定的費(fèi)用；對于拆除項(xiàng)目，資金來源為稅收和城市建設(shè)資助費(fèi)。 
　　在農(nóng)村公路前期工作方面，不同國家農(nóng)村公路規(guī)劃的形式不同，有的是專門的規(guī)劃，如南非，目前正在執(zhí)行的農(nóng)村公路規(guī)劃是南非政府2007年出臺(tái)的《南非農(nóng)村運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，在這個(gè)規(guī)劃中明確了南非農(nóng)村公路交通發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架，資金支持、組織機(jī)構(gòu)及行動(dòng)計(jì)劃； 
　　而有的國家，如德國和英國，沒有專門的農(nóng)村公路規(guī)劃，而是在現(xiàn)有法案的框架內(nèi)，通過州或者地方的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，明確本地區(qū)農(nóng)村公路的發(fā)展目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑。但不管規(guī)劃的形式如何，國外農(nóng)村公路的規(guī)劃，概括起來有3個(gè)主要特點(diǎn)。首先，規(guī)劃充分考慮地方需求。對鄉(xiāng)村公路自身的規(guī)劃，十分強(qiáng)調(diào)地方自身需求的優(yōu)先性，將交通規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃同步進(jìn)行，以地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃為核心開展鄉(xiāng)村公路規(guī)劃，超越鄉(xiāng)村職權(quán)的，通過逐級引入各個(gè)層次的區(qū)域規(guī)劃措施，使鄉(xiāng)村自身發(fā)展與區(qū)域整體發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。其次，出臺(tái)論證的時(shí)間較長。農(nóng)村公路規(guī)劃的出臺(tái)，在法律層面要符合既有法案的要求，在技術(shù)層面要能滿足需求且具備可行性，同時(shí)必須有足夠長的時(shí)間論證評估安全、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、方便等綜合指標(biāo)，特別是環(huán)保要求非常嚴(yán)格，必須經(jīng)過沿線居民或相關(guān)利益者的一致同意方可提交議會(huì)討論。所以有的規(guī)劃，最長能夠論證20年，沿線的居民或者有的鳥類、濕地等環(huán)保組織，就是不同意，政府也沒有任何辦法。此外，具有較強(qiáng)的嚴(yán)肅性和剛性，指導(dǎo)周期比較長。很多國家的農(nóng)村公路規(guī)劃都是由聯(lián)邦或州議會(huì)以法案的形式通過，具有較高的法律效力，一旦出臺(tái)，在規(guī)劃期內(nèi)，即使政黨重新組閣或者政府換屆，也不得隨意更改，能夠指導(dǎo)較長時(shí)間。 
　　在農(nóng)村公路建設(shè)管理方面，國外農(nóng)村公路的建設(shè)管理和高等級公路的建設(shè)管理基本遵循相似的模式，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一個(gè)是，管理層級簡化，嚴(yán)格執(zhí)行合同管理。鄉(xiāng)村公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制，由業(yè)主組織招投標(biāo)選擇施工單位、監(jiān)理單位和主要材料供應(yīng)商。施工單位按照合同要求組織施工和現(xiàn)場管理，控制施工工藝，確保質(zhì)量和安全。監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金進(jìn)行過程監(jiān)控，對生產(chǎn)商提供的產(chǎn)品進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)。有的國家如南非甚至不設(shè)第三方監(jiān)理，直接由業(yè)主代表政府進(jìn)行建設(shè)管理。另一個(gè)是，統(tǒng)一原材料標(biāo)準(zhǔn)。目前，歐盟國家經(jīng)過多輪磋商和協(xié)調(diào)，在歐盟范圍大部分國家內(nèi)，對商品混凝土原材料、級配和性能制定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由經(jīng)過認(rèn)證的企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，生產(chǎn)廠商中標(biāo)后直接按照業(yè)主提出的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)需求進(jìn)行生產(chǎn)供給，將合格產(chǎn)品提供給施工單位使用。如南非將路面材料分成24種，制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制要求，施工企業(yè)只能購買符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)過嚴(yán)格檢驗(yàn)的路面用材，不得自制，這種做法有效確保了工程質(zhì)量。 
　　在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理方面，不同的國家由于發(fā)展階段不同，采取的養(yǎng)護(hù)模式也呈現(xiàn)出很大的差異性。發(fā)達(dá)國家普遍已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)處于一種不再向外擴(kuò)張的相對穩(wěn)定的狀態(tài)，農(nóng)村公路網(wǎng)的建設(shè)任務(wù)較小，加上政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，使得農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)普遍由地方政府財(cái)政出資通過簽訂中長期合同的形式購買養(yǎng)護(hù)管理服務(wù)，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的市場化程度較高。比如英國，以郡為單位，將鄉(xiāng)村道路的路面維護(hù)、標(biāo)志標(biāo)線、照明和交通監(jiān)控甚至行道樹修建全部進(jìn)行了外包。如，英國北漢普頓郡與M G W S P公司的合作。北漢普頓郡政府的法定責(zé)任之一就是養(yǎng)護(hù)其區(qū)域范圍內(nèi)除高速公路和干線公路之外的所有道路。公路資產(chǎn)和預(yù)算的主要數(shù)據(jù)如下：4,100公里道路，2,350 座橋梁和結(jié)構(gòu)，66,000 桿路燈，107,000 個(gè)排水井（口）。對應(yīng)的預(yù)算：1.35千萬英鎊，養(yǎng)護(hù)計(jì)劃費(fèi)用：1000萬英鎊。在公路運(yùn)營養(yǎng)護(hù)方面，W S P公司目前代表公路署管理著12%的英國高速公路和干線公路，服務(wù)內(nèi)容包括： 
　　資產(chǎn)管理、意外事故管理、容量管理、道路安全審計(jì)、全壽命建模、結(jié)構(gòu)評估、路網(wǎng)改善等。北漢普頓郡與MGWSP公司二者的合作模式的特點(diǎn)為基于伙伴關(guān)系進(jìn)行的集成服務(wù)，內(nèi)容包括道路養(yǎng)護(hù)、新路修建、專業(yè)服務(wù)等。這二者的合作始于2008年3月，合同期為8－12年，合同額為5.5億英鎊。這是一個(gè)實(shí)際成本合同，即利潤固定，發(fā)生費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷。合同的目標(biāo)是客戶（業(yè)主）的滿意度和物有所值。英國北漢普頓郡與W S P公司合作的公路養(yǎng)護(hù)管理模式，旨在不做項(xiàng)目級管理，而是中長期合同管理。一方面，8~12年的合同期，恰好與路面使用壽命基本一致，這就有效避免了養(yǎng)護(hù)公司的短期行為。這種“一攬子”合同化繁為簡，有效降低了管理成本。另一方面，利潤固定，成本費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷的合同模式，可使養(yǎng)護(hù)公司一心一意把事做好，為業(yè)主著想，時(shí)刻想著讓業(yè)主的錢花得值，花得不冤枉。而一些發(fā)展中國家，如南非有50%的農(nóng)村人口，鄉(xiāng)村公路建設(shè)需求仍然旺盛，且存量資產(chǎn)規(guī)模越來越大，在一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金都還存在較大的缺口，一方面具有政府背景的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍養(yǎng)護(hù)能力相對不足，另一方面政府更無力在市場上直接購買鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)管理服務(wù)，使得農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)仍然沒有納入日常化軌道。 
　　在農(nóng)村公路安全管理和附屬設(shè)施方面，由于農(nóng)村公路等級相對較低、路面較窄、存在混合交通現(xiàn)象，使得農(nóng)村公路成為事故的多發(fā)區(qū)，國外大部分國家對農(nóng)村公路的安全管理問題高度重視，采取了不少技術(shù)手段和工程設(shè)施進(jìn)行防范。一是增加安全標(biāo)志標(biāo)牌和警示標(biāo)志。 
　　英國十分注重道路交通安全標(biāo)志標(biāo)牌工作，特別是在十字交叉路口、丁字路口、急彎處、視線盲區(qū)等位置設(shè)置了大量的標(biāo)志、標(biāo)牌。二是限制行車速度。在一些事故高發(fā)路段，英國當(dāng)?shù)亟煌ú块T對行車速度進(jìn)行了嚴(yán)格限制。以前限速60英里/小時(shí)的路段降為40英里/小時(shí)，甚至在一些頻發(fā)交通事故的路段車行速度限制為20英里/小時(shí)。三是加強(qiáng)公路治超。南非在治理車輛超限超載上，采取的措施是有：治超管理由公路、交警、法院3個(gè)部門組成，各自分工明確，并有良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；嚴(yán)厲的處罰措施；全國統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)；政府管理與社會(huì)管理有效融合。以北威州為例，整個(gè)州共有47個(gè)道路檢測局，每個(gè)局都配有檢測設(shè)備（移動(dòng)檢測站）和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。根據(jù)德國聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，卡車每軸載質(zhì)量不得超過6噸，車身總長不得超過18.75米，車貨總重不得超過42噸。超載車輛原則上必須當(dāng)場卸載，如果超過允許載重上限的10%，車輛不允許再上路行駛；如果超載量在載重上限的10%內(nèi)，卸載后允許繼續(xù)行駛。具體的罰款額度根據(jù)超載2-5%、5-10%等不同程度進(jìn)行相應(yīng)處罰，最低罰款額度為500歐元（接近卡車司機(jī)的月工資收入）。同時(shí)，在德國對貨車超限超載處罰實(shí)行司機(jī)和車輛所屬公司的雙罰制，并形成駕駛員不良記錄，累計(jì)到一定程度可直接吊銷駕駛執(zhí)照。由于德國車輛生產(chǎn)管理規(guī)范、運(yùn)輸企業(yè)源頭監(jiān)管有力、路面巡查力度較大和處罰較重，超限超載率一直很低。四是加強(qiáng)施工安全管理。在鄉(xiāng)村道路的養(yǎng)護(hù)、維修等施工時(shí)，增設(shè)安全警示標(biāo)志、防護(hù)攔等設(shè)施，同時(shí)參與施工的工作人員全部身著裝反光標(biāo)志服。國外大部分國家，并不因?yàn)檗r(nóng)村公路等級低而降低交通工程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，在標(biāo)志標(biāo)線、路測邊溝等交通工程或配套設(shè)施處理上，充分體現(xiàn)了以人為本和人性化服務(wù)的理念。 
　　國外農(nóng)村公路的啟示 
　　在完善農(nóng)村公路法律法規(guī)體系方面，國外的農(nóng)村公路法律法規(guī)體系非常健全，如英國雖然沒有全國統(tǒng)一的農(nóng)村公路規(guī)劃，但農(nóng)村公路法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系非常完備，農(nóng)村公路必須遵守的法案和技術(shù)指南有《自然環(huán)境和農(nóng)村社區(qū)法案2006》、《可持續(xù)社區(qū)法案2007》、《地方交通法案2007》和《英國地方交通指南》等一系列。 
　　南非涉及到農(nóng)村公路的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范共2 2 件。我國區(qū)域發(fā)展不均衡， 各地情況不一， 對農(nóng)村公路發(fā)展來講， 更適合地方立法。為此，建議各地按照部近幾年全國農(nóng)村公路會(huì)議的相關(guān)要求，加快農(nóng)村公路立法進(jìn)程，以推動(dòng)“十二五”乃至更長遠(yuǎn)時(shí)期的農(nóng)村公路科學(xué)發(fā)展。加大政府尤其是地方政府對農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理的投入力度。盡管不少國家中央政府通過稅收的一部分對地方發(fā)展農(nóng)村公路進(jìn)行一定的部署，但大部分國家農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)資金，仍以地方政府籌集為主。為此，各地在“十二五”期間要進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村公路建設(shè)、管理養(yǎng)護(hù)的主體責(zé)任，切實(shí)履行職責(zé)，加大地方公共財(cái)政投入，搭建好融資平臺(tái)，爭取更多的地方債券和社會(huì)資金，保持農(nóng)村公路發(fā)展的良好態(tài)勢。 
　　在農(nóng)村公路的質(zhì)量問題方面，不管是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，對實(shí)體工程質(zhì)量都實(shí)行了嚴(yán)格控制，并不因?yàn)檗r(nóng)村公路項(xiàng)目小、投資少和技術(shù)等級低，而降低對工程質(zhì)量的要求。 
　　為期三年的全國農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量年活動(dòng)雖已結(jié)束，但面向“十二五”，社會(huì)公眾和農(nóng)民群眾都對農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量提出了更高的要求，轉(zhuǎn)變農(nóng)村公路發(fā)展方式也要求農(nóng)村公路實(shí)現(xiàn)由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)化，因此各地要按照部即將出臺(tái)的“十二五”農(nóng)村公路建設(shè)管理指導(dǎo)意見要求，強(qiáng)化質(zhì)量管理，將農(nóng)村公路建設(shè)管理水平和工程質(zhì)量水平推上一個(gè)新臺(tái)階。 
　　同時(shí)，還應(yīng)不斷推進(jìn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的正常化、規(guī)范化進(jìn)程。英國農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的市場化程度很高，運(yùn)作規(guī)范，地方政府本身并不擁有養(yǎng)護(hù)和管理的力量，所有的養(yǎng)護(hù)管理活動(dòng)都以合同形式委托專業(yè)的咨詢或施工企業(yè)承擔(dān)。這種運(yùn)作模式具有專業(yè)化程度高、資金運(yùn)用效率高、責(zé)任主體明確等優(yōu)點(diǎn)。我國目前公路養(yǎng)護(hù)管理的市場化程度依然較低，培育獨(dú)立的從事公路養(yǎng)護(hù)管理的專門企業(yè)，提高資金投入效率是將來的發(fā)展趨勢。為此，各地要按照2005年國辦49號文件要求，結(jié)合本地農(nóng)村公路實(shí)際，逐步有序地推進(jìn)管理養(yǎng)護(hù)的市場化進(jìn)程。特別是要以部組織開展的3年農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)年活動(dòng)為契機(jī)，建立完善適合農(nóng)村公路特點(diǎn)的管理體制和養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，尤其是養(yǎng)護(hù)模式的不斷豐富和發(fā)展，以推動(dòng)管理養(yǎng)護(hù)水平和農(nóng)村公路服務(wù)水平的進(jìn)一步提升。 
　　在進(jìn)一步提高農(nóng)村公路的行車安全性方面，國外農(nóng)村公路的安全問題已經(jīng)得到越來越高的重視。英國、德國政府近年來都加大了對農(nóng)村公路安全防護(hù)設(shè)施的投入， 并取得了不錯(cuò)效果。部《關(guān)于印發(fā)公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)改造工程管理辦法的通知》提出了“十二五”危橋改造和公路安全保障工程的目標(biāo)嗎，其中涉及農(nóng)村公路的目標(biāo)是：“基本完成縣道、鄉(xiāng)道上的中橋及以上現(xiàn)有危橋改造任務(wù)，適時(shí)啟動(dòng)村道中橋及以上危橋改造工作，確保農(nóng)村公路危橋數(shù)量呈逐年下降趨勢”，“完成大部分縣道的安保工程改造任務(wù)”。從今年開始，部也加大了車購稅對農(nóng)村公路危橋改造和安保工程的投入力度，投資額較“十一五”有了大幅度增長，希望各地將危橋改造和安保工程的作為農(nóng)村公路工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，抓好建設(shè)實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)村公路安全水平的有效提升。