□中國公路學會高速公路運營管理分會理事長 董學博
    “十一五”時期是我國公路交通基礎設施發(fā)展最快的5年。公路總里程有望達到400萬公里，比2005年翻一番，其中高速公路里程接近7.5萬公里，比2005年增加83%。有鋪裝路面里程接近200萬公里，比2005年增加2.8倍。
    公路交通基礎設施的迅速增加，有力地支撐了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，緩解了交通運輸緊張局面，也極大地改善了城鄉(xiāng)居民的出行條件。此外，也必須清醒地認識到，交通基礎設施的急劇擴張掩蓋了許多深層次問題，未來將會逐步顯現(xiàn)出來。同時也應該看到，隨著我國經(jīng)濟實力迅速增強，交通基礎設施網(wǎng)絡日趨完善，我們有能力在“十二五”開始逐步解決過去想解決但卻沒有條件解決的問題。發(fā)展綜合運輸體系要先解決體制問題
    即使不能解決體制問題，在交通基礎設施建設方面，跨部門合作還是可以有所作為的。
    必須加快發(fā)展綜合運輸體系已經(jīng)成為共識，但如何加快發(fā)展綜合運輸體系卻始終未得到破解，其根本癥結是體制問題。盡管“十一五”期間已經(jīng)把綜合運輸規(guī)劃的職能明確賦予交通運輸部，但在現(xiàn)行管理體制下，交通運輸部根本無法有效地組織編制綜合運輸規(guī)劃。規(guī)劃都無法有效地組織編制，加快發(fā)展綜合運輸體系就連紙上談兵也做不到了。
    因此，要破解加快發(fā)展綜合運輸體系的難題，必須首先解決體制問題。真正形成大交通運輸部，統(tǒng)一管理各種運輸方式，不僅要統(tǒng)一管理公路、鐵路、水運、民航、管道，而且要統(tǒng)一管理城市公共交通。
    “十二五”期間能否解決體制問題，現(xiàn)在下結論還為時過早。但是，即使在“十二五”期間仍不能解決體制問題，在交通基礎設施建設方面，通過跨部門合作構筑綜合運輸體系也還是可以有所作為的。
    就交通基礎設施而言，綜合運輸體系是以網(wǎng)絡形態(tài)表現(xiàn)出來的，其基本構件就是通道與結點。綜合運輸通道是由兩種以上運輸方式共同組成的。比如，高速公路、高速鐵路和民航共同組成京滬通道，高速公路、鐵路、水運共同組成長江沿江通道。在不考慮資源約束的條件下，可以由各種運輸方式獨自建設自己的基礎設施，最終形成由不同運輸方式共同組成的綜合運輸通道，這在不改變現(xiàn)有管理體制的條件下也可以做得到。
    但是，如果考慮資源約束，特別是土地和線位資源的約束，就必須考慮合理安排不同運輸方式的協(xié)調發(fā)展和線位布局。即使“十二五”期間體制問題仍然不能得到解決，從各部門自身利益出發(fā)，也應該形成戰(zhàn)略合作伙伴關系，共同攜手規(guī)劃與建設大的綜合運輸通道。這在“十一五”已經(jīng)有先例，交通部與鐵道部就曾聯(lián)合規(guī)劃建設瓊州海峽通道。高速公路和城際鐵路聯(lián)合規(guī)劃與建設需突破
    “十二五”期間，即使體制問題不能解決，至少也應該采取跨部門合作的方式，在高速公路和城際鐵路聯(lián)合規(guī)劃與建設上取得實質性的突破。
    目前來看，可做的事情至少有三項：
    首先，在已建的高速公路特大橋梁上采取必要的加固措施后，下掛輕鐵。在城際輕鐵發(fā)展規(guī)模越來越大的情況下，勢必要考慮過江問題。特大橋梁下掛輕鐵，可以有效解決這一問題，節(jié)約并有效利用資源。在今后新建高速公路特大橋梁時，也應從技術規(guī)范上就為以后下掛輕鐵留出余地。
    其次，建設高速公路過江隧道時統(tǒng)籌考慮地鐵建設。在這一方面，公路部門要付出一些代價，也就是說，隧道直徑要大一些，以適應地鐵需要。但從全局來說，這樣布置是節(jié)約的。高速公路車輛行駛只需要隧道上半部分，而下半部分完全可以用于布置地鐵。
    第三，在高速公路中央隔離帶上布置城際快鐵。在土地和線位資源有限的情況下，這種方式可以有效地節(jié)約使用土地和線位資源。這件事情做起來難度要更大些，因為要預作規(guī)劃，部門間的協(xié)同至關重要。綜合運輸樞紐首先要客貨分離
    綜合運輸網(wǎng)絡結點具體表現(xiàn)為綜合運輸樞紐。發(fā)展綜合運輸樞紐，首先要把客貨分離，其次要具體到每個點的布局上。
    在客貨分離上，貨運樞紐的規(guī)劃與建設應與物流園區(qū)的建設結合起來，特別要重視信息平臺和網(wǎng)絡的建設。客運樞紐的規(guī)劃與建設，應當把換乘系統(tǒng)作為最重要的考慮因素。在每個點的布局上，各種運輸方式的地位是不同的。高速公路和地鐵要服從機場的布局，鐵路和高速公路則要服從港口的布局，公路則要服從鐵路站點的布局。
    公路、鐵路、港口、機場的建設都需要依靠當?shù)卣�府，而發(fā)展綜合運輸樞紐又符合地方利益，因此，可以在地方政府主導下，規(guī)劃和建設綜合運輸樞紐。現(xiàn)行收費公路政策應盡快調整
    要把中央掌握的公路建設資金主要用于國省干線公路改造。“十一五”期間公路建設取得了巨大成績，但發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為高速公路和農(nóng)村公路這兩頭發(fā)展速度明顯加快，而國省干線公路發(fā)展滯后。如果說高速公路是大動脈，農(nóng)村公路是毛細血管，國省干線公路則是支血管。支血管不暢，同樣會造成心肌梗塞。加快國省干線公路改造應當是“十二五”期間公路建設的當務之急和重中之重。
    加快國省干線公路改造的最主要制約因素是建設資金嚴重不足。國省干線公路改造的單位造價遠遠高于農(nóng)村公路造價，建設資金需求巨大。燃油稅改革后，地方交通部門惟一可以用于國省干線公路改造的資金來源被取消了。取消二級公路收費后，國省干線公路改造又無法利用銀行貸款。在這種極為嚴峻的形勢下，要破解國省干線公路改造資金嚴重短缺的難題，就必須在“十二五”期間果斷改變投融資政策，要把中央掌握的公路建設資金主要用于國省干線公路改造。中央掌握的公路建設資金既包括車購稅，也包括燃油稅。“十二五”期間中央掌握的公路建設資金，除西部個別省區(qū)(西藏、青海、新疆)外，不再向高速公路投入，原則上也不再向東中部地區(qū)的農(nóng)村公路投入。
    這樣，在“十二五”期間把中央掌握的公路建設資金集中用于國省干線公路改造，加之采取地區(qū)差異化政策，調動地方財政配套的積極性，就可以基本化解國省干線公路改造資金嚴重短缺的難題。國省干線公路改造將會取得重大突破，甚至基本完成，整個公路網(wǎng)實現(xiàn)均衡發(fā)展，路網(wǎng)的功能、效率和服務水平將會得到極大的提升。中央資金不再投高速公路建設的時機已成熟
    “十二五”期間高速公路還要繼續(xù)發(fā)展，但其建設重點已經(jīng)由大規(guī)模構建網(wǎng)絡轉向完善網(wǎng)絡，主要任務是打通斷頭路、加密和擴容，其建設資金來源主要依靠繼續(xù)實施收費公路政策。
    從這個意義上說，收費公路政策應當是我國長期堅持的一項政策。其實，這個世界上沒有免費的高速公路，只是收費的形式不同。一些國家高速公路的建設與養(yǎng)護全部由國家財政負擔，資金來源是一般稅收，也就是說，納稅人不論是否駕車，都必須付出費用；另外一些國家高速公路的建設與養(yǎng)護利用燃油稅收入，燃油稅是專項稅，只有駕車才付費用。從這個意義上說，要比一般稅更為合理，不駕車就不必付費。但是，就駕車人來說，不論是否使用高速公路都必須付費。中國采用的收費公路政策是使用者付費，只有使用高速公路才付費。應當說這是最合理的。
    中國的收費公路政策對中國高速公路的快速發(fā)展起到了決定性作用，但也是有缺陷。當時提出的原則是“貸款修路，收費還貸”，也就是說，當時只認識到建設高速公路需要資金，忽略了養(yǎng)護和維持高速公路也需要資金，以為還完貸款就可以停止收費了。實際上，建設高速公路需要資金，養(yǎng)護和維持高速公路也需要資金，只是需求量有所不同。
    因此，應當調整現(xiàn)行的收費公路政策。首先，繼續(xù)實行合理的經(jīng)營年限，收費標準能夠滿足在規(guī)定年限內還貸和經(jīng)營的需要。其次，經(jīng)營期滿之后，繼續(xù)收費，但收費標準要降下來，滿足維持高速公路運轉的需要即可。倘若繼續(xù)執(zhí)行并完善收費公路政策，中央掌握的公路建設資金就不必再投向高速公路，因為再投向高速公路實際上就是對駕車人雙重收費。把中央掌握的公路建設資金投向公益性的不收費公路才是合理的。當初把車購稅用于高速公路建設是有其特定歷史原因的。高速公路建設剛剛起步，各級財政資金極為匱乏，銀行貸款還沒有大量進入高速公路建設領域，把車購稅用于高速公路建設可以起到有效引導作用。但是，現(xiàn)在情況已經(jīng)完全不同了。高速公路網(wǎng)絡已經(jīng)基本形成，銀行貸款已經(jīng)并仍在大量用于高速公路建設。特別是21世紀以來各地都發(fā)展起一批具有極強實力的高速公路投資集團，他們已經(jīng)能夠利用收費公路政策來承擔起高速公路融資任務。因此，中央資金不再投入高速公路建設的時機已經(jīng)成熟。依靠地方政府進行農(nóng)村公路網(wǎng)化
    農(nóng)村公路網(wǎng)化的下一步任務應主要依靠地方政府根據(jù)當?shù)刎斄�和城�?zhèn)化進度來統(tǒng)籌安排。“十二五”期間農(nóng)村公路也要繼續(xù)發(fā)展。但是，通過近10年的大規(guī)模建設，東中部地區(qū)農(nóng)村公路(油路或水泥路)骨架已經(jīng)基本建成，通鄉(xiāng)通村的建設任務已經(jīng)基本完成。下一步網(wǎng)化的任務應當主要依靠地方政府根據(jù)當?shù)刎斄�和城�?zhèn)化進度來統(tǒng)籌安排。從某種程度上來說，東中部地區(qū)農(nóng)村公路條件極大改善后，地方政府也會把更多的注意力轉向對當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展影響更大的國省干線公路改造上。適時把中央資金轉向國省干線公路改造也是符合地方利益和需要的。抓緊修改《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和國道網(wǎng)規(guī)劃
    “十二五”期間要完善公路網(wǎng)，首先要抓緊修改《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和國道網(wǎng)規(guī)劃。
    編制《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》遵循的基本原則是覆蓋面和連通度。當時提出的覆蓋面就是覆蓋當時20萬以上人口的城市。連通度就是連通鐵路樞紐、港口、機場、口岸和4A級以上旅游景點。經(jīng)過10年的發(fā)展，我國城市化水平有了極大提高，交通樞紐也有了較快的發(fā)展，有必要對《國家高速公路網(wǎng)》規(guī)劃進行修改并相應調整國道網(wǎng)規(guī)劃。在此基礎上，各地也要修改省道規(guī)劃，才能適應加快國省干線公路改造的需要。
    在完善公路網(wǎng)的同時，有必要組織一批具有戰(zhàn)略意義的重大項目。在繼續(xù)推進瓊州海峽通道建設的同時，可以考慮啟動渤海海峽通道建設的前期工作。“十二五”期間可以考慮規(guī)劃并分段有序啟動沿邊公路建設。沿邊公路既包括沿陸路邊境，也包括沿海岸線。這一工程對于富邊、維穩(wěn)、保障領土安全、提升國家形象都有著深遠的戰(zhàn)略意義，應當盡快啟動，精心組織。