干線公路城市化問題涉及諸多法律問題，也是公路法理研究所亟待思考的問題。本文將以公路法理視角出發(fā)，從公路的自然屬性與行政屬性分析出發(fā)，思考干線公路城市化中的路產(chǎn)保護和路權(quán)維護等法律關(guān)系，以期對干線公路城市化中的涉法問題有一個學理應(yīng)對。 
　　行政權(quán)屬問題 
　　“路”具有不同的自然屬性與行政屬性。國道、省道等干線公路與城市道路，形式上都是路，這是其自然屬性，個中隱含著特定的運力支撐條件與技術(shù)保障內(nèi)涵。路的自然屬性，是一個物理功能與工程技術(shù)的復(fù)合價值體現(xiàn)，是路產(chǎn)的物質(zhì)技術(shù)形態(tài)，也是路權(quán)實現(xiàn)的物理學基礎(chǔ)。“路”的行政屬性，強調(diào)路及其路網(wǎng)的層級職責，在法律關(guān)系內(nèi)容上，體現(xiàn)的是公路社會關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)，強調(diào)路及其路網(wǎng)的全局戰(zhàn)略價值和法治精神。顯然，“路”的行政屬性，是一個具有全局利益與層級權(quán)益調(diào)整內(nèi)涵的等級權(quán)能形態(tài)，既是路產(chǎn)保護的層級權(quán)能范疇，也是路權(quán)實現(xiàn)的效度差異表現(xiàn)，具有時空與效力范圍的權(quán)利義務(wù)規(guī)定性。根據(jù)《公路法》關(guān)于公路行政分級的規(guī)定，公路的行政屬性，承認公路的自然屬性，更強調(diào)特定行政級別的公路，在“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的公路行政法治原則下，統(tǒng)一規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略與因級而治的法治思路。那種認為干線公路與城市道路都是路的觀點，是只看到了路的自然屬性，而忽視了路的行政屬性，繼而將導致干線公路及其路網(wǎng)的路產(chǎn)安全問題、全局性運行障礙問題成為可能。 
　　“路”具有不同的空間定位與法律地位。公路與城市道路具有不同的空間規(guī)劃定位與法律地位的規(guī)定性。 
　　特定地方政府變更干線公路為城市道路，其涉及是否遵守《公路法》、《城市規(guī)劃法》規(guī)定問題。在一些經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的特定城市，其市公路局已于2006年起，就著力推行實施“**市主干公路逐步城市化管理”計劃，試圖在3至5年內(nèi)，使其市區(qū)周邊主要出入口主干公路基本達到城市道路的標準或要求。上種現(xiàn)象便被稱為“干線公路城市化”，即，參照城市道路標準對城市外的干線公路進行建設(shè)和管理，完善路面、排水溝、人行道、安保工程、交通標志標線、綠化工程、路燈等設(shè)施，甚至在市區(qū)近郊、人居密度較高、繁華的路段增設(shè)人行天橋。這種強化“路”的自然屬性，忽視“路”的行政整體性屬性及其利益的傾向，更看中干線公路增值城市利益的方面，而忽視了干線公路城市化以后的路網(wǎng)負價值。這種傾向與“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的公路行政原則是否相悖，在法律關(guān)系上，是否會鼓勵和肯定某些無序公路社會關(guān)系的發(fā)生？是否會影響“全面規(guī)劃、合理布局”的公路發(fā)展原則，是否會影響公路與國民經(jīng)濟、社會發(fā)展以及國防建設(shè)需要的關(guān)系，是否會形成公路建設(shè)與城市建設(shè)，以及與其他交通方式的不協(xié)調(diào)問題。干線公路城市化問題，使得“路”的空間定位弱化，法律地位模糊，客觀上等于鼓勵公路事業(yè)和城市化發(fā)展中的地方利益傾向，即以追求地方利益，替代全局利益。 
　　“路”具有不同的行政規(guī)劃與行政要求。公路養(yǎng)護可以市場化，公路養(yǎng)護行政不可以市場化。公路養(yǎng)護管理，屬于公路養(yǎng)護行政、路政的范疇，是國家意志使然，不可以隨意處置，更不可以市場化。公路行政與城市道路行政是兩個既有聯(lián)系，又相立區(qū)別的行政范疇。國道、省道等干線公路，其行政，基于國家行政權(quán)在公路路網(wǎng)的具體體現(xiàn)與有效延伸，是以國家行政全局戰(zhàn)略為背景進行規(guī)劃與管理的。與之相對應(yīng)的城市道路，其規(guī)劃與行政，更多地考慮本城市交通運輸基礎(chǔ)條件與發(fā)展可能，相對于干線公路行政，具有局部、地方的意義。如果一些地方政府或交通委（廳/局） 
　　出于地方利益的考慮，出臺一些越權(quán)文件，將靠近城市的一些干線公路劃歸為市政道路，是否存在著與《公路法》關(guān)于變更公路用途規(guī)定相悖的問題。 
　　法理分析 
　　干線公路城市化傾向涉及公路路產(chǎn)保護與路權(quán)維護。干線公路城市化，涉及公路規(guī)劃編制的變更，公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更。 
　　這一變更是否符合權(quán)利義務(wù)一致原則,是否符合《公路法》關(guān)于保護公路路產(chǎn)、維護公路路權(quán)的規(guī)定，是否程序正當，都須給予法理解釋。 
　　干線公路城市化傾向與路政管理目標相悖，易造成路產(chǎn)的隱形流失。根據(jù)《路政管理規(guī)定》，我國路政管理中有兩個顯著的目的，一是保護路產(chǎn)，二是維護路權(quán)。路產(chǎn)是指保證公路正常發(fā)揮作用的物質(zhì)條件，是國家財產(chǎn)，包括公路、公路用地、公路附屬設(shè)施等等。路產(chǎn)保護旨在確保公路、公路用地及公路附屬設(shè)施處于良好的狀態(tài)，能得到可持續(xù)使用。如果干線公路城市化，其路產(chǎn)保護要求和內(nèi)涵標準發(fā)生了變化。公路規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃是不同范疇內(nèi)的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)《公路法》的相關(guān)規(guī)定，公路與城市道路有質(zhì)的差別。《公路法》規(guī)定，規(guī)劃公路時，要堅持靠城不進城，公路要與村鎮(zhèn)保持規(guī)定距離，以“防止造成公路街道化，影響公路的運行安全與暢通”。將干線公路城市化，意味著該干線公路已經(jīng)成為城市道路的組成部分，原干線公路如果繼續(xù)擔負公路網(wǎng)中的任務(wù)，等于公路進了城，與《公路法》精神相悖。現(xiàn)有國道、省道改建時，要“靠城不進城”，“避開城區(qū)另辟新線”。也就是說，根據(jù)《公路法》的相關(guān)規(guī)定，干線公路城市化政策已經(jīng)違反了《公路法》及《公路安全與保護》，與我國依法行政的法制統(tǒng)一原則是大相徑庭的。 
　　干線公路城市化是不科學且不合法的公路政策，其在很大程度上會導致干線公路路產(chǎn)的無形流失與破壞。如果城市道路的養(yǎng)護標準高于干線公路，若地方交通主管部門越權(quán)將城市周邊的干線公路部分劃歸于城市道路，則帶來養(yǎng)護資金困難，將會導致對干線公路整體路產(chǎn)的保護水平的降低，致使干線公路路產(chǎn)的無形流失及隱形破壞成為可能。路產(chǎn)是干線公路存在的物質(zhì)載體，只有保護好路產(chǎn)，干線公路才能更好發(fā)揮其在公路網(wǎng)中的重要樞紐地位，確保整個公路網(wǎng)的暢通及完善，這也是間接帶動干線公路周邊城市發(fā)展的題中之義。 
　　行政權(quán)的挑戰(zhàn)之意 
　　《公路法》第十六條規(guī)定，國道規(guī)劃的局部調(diào)整由原編制機關(guān)決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機關(guān)提出修改方案，報國務(wù)院批準。上述規(guī)定，明確了路經(jīng)特定城市的干線公路（如國道）若要調(diào)整為城市道路，至少要經(jīng)過系列的正當程序，履行變更手續(xù)。未經(jīng)國務(wù)院批準，擅自變更國道等干線公路用途，本質(zhì)上是對公路產(chǎn)權(quán)的非法變更。從公路產(chǎn)權(quán)行使視角分析，干線公路城市化，就是將干線公路事實轉(zhuǎn)化成為了城市道路。這一變更沒有法律依據(jù)。根據(jù)《公路法》相關(guān)規(guī)定，公路產(chǎn)權(quán)是屬于國家的，其行使機構(gòu)是代表國家的交通主管部門。正如《公路法》第八條所規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作。 
　　根據(jù)《城市道路管理條例》等規(guī)定，城市道路的產(chǎn)權(quán)也是屬于國家，其行使機構(gòu)是代表國家的城市建設(shè)行政主管部門。正如《城市道路管理條例》第六條所規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門主管全國城市道路管理工作，地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市道路管理工作。可見，干線公路與城市道路的產(chǎn)權(quán)行使者是相互獨立且各司其職的國家機構(gòu)。 
　　在干線公路城市化過程中，城市周邊的干線公路轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆罚�就涉及到其產(chǎn)權(quán)行使機構(gòu)的變更——由交通主管部門變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)行政主管部門，這無疑涉及交通運輸主管部門的干線公路行政體制的變更與銜接問題，最終會導致交通運輸主管部門及其管理機構(gòu)對部分干線公路區(qū)段管理行政權(quán)的虛設(shè)與落空，難免出現(xiàn)矛盾尬尷的路政執(zhí)法情形。同時，相關(guān)干線公路管理機構(gòu)，即沒有城市周邊干線公路的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，卻要付出對干線公路養(yǎng)護及管理的義務(wù)，這與公路行政所遵循的平衡原則向違背。在這里應(yīng)注意的是，《城市道路管理條例》第十五條規(guī)定，縣級以上城市人民政府應(yīng)當有計劃地按照城市道路技術(shù)規(guī)范改建、拓寬城市道路和公路的結(jié)合部，公路交通行政主管部門可以按照國家有關(guān)規(guī)定在資金上給予補助。這一規(guī)定貌似為干線公路城市化提供了法規(guī)依據(jù)，實質(zhì)不然。與《公路法》這一基本法律以外的法律相比，《城市道路管理條例》只是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，其法律效力及位階是低于《公路法》的，也就是說，城市周邊的干線公路仍然要遵循《公路法》“靠城不進城”的原則，避免干線公路劃歸為城市道路。公路產(chǎn)權(quán)行使者只能是交通運輸主管部門，將城市周邊干線公路劃歸為市政道路，目前尚無有效的法律依據(jù)。 
　　干線公路城市化從程序上來看，并未遵循《公路法》相關(guān)規(guī)定。從法理和依法行政視角分析，程序公正是保證實體公正的重要手段，任何國家機構(gòu)在沒有依程序辦事的情況下，其行為是可以撤銷甚至無效的。公路與城市道路的劃分，應(yīng)以是否形成街道或近期城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)域為界限，由省級交通主管部門與當?shù)爻墙ú块T共同商定，并隨城市建設(shè)區(qū)域的發(fā)展變化進行合理調(diào)整。根據(jù)《公路法》精神，經(jīng)批準的省道等干線公路，其規(guī)劃需要修改的，由原編制機關(guān)提出修改方案，報原批準機關(guān)批準。如果一些市級公路局，出于其城市發(fā)展需要，在未經(jīng)過干線公路規(guī)劃審批機構(gòu)或省級交通主管部門審批的情況下，擅自將城市周邊的干線公路劃歸為城市道路，并采用城市道路管理辦法，在干線公路段設(shè)置紅綠燈、人行天橋等城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，在很大程度上影響了干線公路快速暢通的設(shè)計及運行功能。筆者認為，公路與城市道路應(yīng)嚴格劃分，地方公路交通主管部門不可因擺脫對城市周邊干線公路養(yǎng)護和管理的職責，而未進行任何法律程序便將公路轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆罚�這無疑還涉及公路投資者產(chǎn)權(quán)利益的保護問題。綜上，從產(chǎn)權(quán)變更程序上看，干線公路城市化須遵循相關(guān)法律程序，否則，這種變更是可以被撤銷，本身就是無效的行政行為。 
　　對策與建議 
　　干線公路城市化傾向背后有著復(fù)雜的利益動因，須統(tǒng)籌依法應(yīng)對。根據(jù)國家《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，依法統(tǒng)配交通資源，實現(xiàn)低成本執(zhí)法，應(yīng)是公路行政的價值追求。 
　　在級別管理監(jiān)督意義上，《公路法》第八條等有明文規(guī)定，相關(guān)下位法賦予了“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的層級內(nèi)涵。 
　　2011年3月出臺的《公路安全保護條例》第三條規(guī)定，“國務(wù)院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作。”同時規(guī)定，“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區(qū)域的公路保護工作。”縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。根據(jù)該精神，擅自劃轉(zhuǎn)干線公路為城市道路者，均無法律支持。 
　　干線公路城市化問題應(yīng)對需要地方公路管理機構(gòu)的配合。如前所述，干線公路城市化傾向是城市化進程的一個特殊現(xiàn)象。一些地方以干線公路城市化的方式，彌補其城市道路供給的不足，試圖利用干線公路的重要經(jīng)濟社會地位來拉動城市發(fā)展。這種理念與《公路法》中公路靠城不進城的原則相悖。 
　　干線公路從規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、經(jīng)營（收費公路）、使用、管理等法律關(guān)系中，均體現(xiàn)出一種國家戰(zhàn)略地位和不可輕易處分變更的剛性規(guī)定。規(guī)范干線公路城市化問題，需要在體制和政策上的協(xié)調(diào)一致。 
　　干線公路城市化傾向的實質(zhì)源于利益驅(qū)使。完善《公路法》及其下位法中關(guān)于“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的國道、省道公路行政原則，維護國家路網(wǎng)的權(quán)威性與嚴肅性，加快綜合交通運輸體系的行政資源整合，對于維護國家法制統(tǒng)一與路產(chǎn)安全，具有重要意義。 (作者   長安大學  賀宏斌 李蓓)