公路是我國覆蓋面積最廣、通達(dá)程度最深的交通方式，承擔(dān)了全社會(huì)75.5%的貨運(yùn)量和93.4%的客運(yùn)量，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要命脈。“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，是在改革開放初期，我國公路交通嚴(yán)重滯后、國家財(cái)力有限的條件下，探索發(fā)展起來的一項(xiàng)重要政策。這項(xiàng)政策的實(shí)施，拓寬了公路建設(shè)投融資渠道，緩解了建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾，加快了我國公路交通的發(fā)展。 
　　沒有“ -

貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策，就沒有我國公路交通運(yùn)輸事業(yè)的快速發(fā)展，也不可能在短時(shí)間內(nèi)擺脫公路交通對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約。這一觀點(diǎn)，已經(jīng)成為普遍共識(shí)。

“這些路，改變了整個(gè)中國”

95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路靠收費(fèi)公路政策籌資修建

　　“評(píng)價(jià)我國的收費(fèi)公路政策，應(yīng)該用歷史的眼光，全面的眼光，切忌短視、片面。”中國社會(huì)科學(xué)研究院法學(xué)研究所研究員周漢華指出，上世紀(jì)80年代中期以前，能源、交通一直是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，其癥結(jié)根源在于單一的政府投資體制限制。因此，放開準(zhǔn)入，引入社會(huì)資本，收費(fèi)還貸，是非常重要的體制與機(jī)制創(chuàng)新，短時(shí)間內(nèi)一舉改變了交通的瓶頸制約現(xiàn)象，公路里程快速增加，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和公路事業(yè)的跨越式發(fā)展，這也符合國際通行做法。

　　“可以肯定地說，我國收費(fèi)公路政策成績(jī)是主要的，現(xiàn)在出現(xiàn)的各種問題都只是高速發(fā)展當(dāng)中的局部問題，是制度如何進(jìn)一步完善的問題，而不是要根本否定我國的收費(fèi)公路政策。”周漢華強(qiáng)調(diào)。

　　據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，到2010年年底，與1984年相比，全國公路總里程提高了4.3倍，二級(jí)以上高等級(jí)公路提高了27.9倍，干線公路車輛行駛平均速度因此提高了1.2倍，高速公路更是從無到有，在不到30年的時(shí)間里建成了7.4萬公里，居世界第二。據(jù)有關(guān)資料，高速公路的單位運(yùn)輸成本比普通公路的單位運(yùn)輸成本低大約30%，高速公路的運(yùn)輸時(shí)間比普通公路節(jié)約50%以上，高速公路的事故率大約比普通公路降低40%。

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼在一次講座中曾經(jīng)談到：“改革開放以來，中國交通實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，已經(jīng)從世界‘交通小國’成為世界‘交通大國’，有力地支撐了中國創(chuàng)紀(jì)錄的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)。在960萬平方公里的國土上，僅僅一代人的時(shí)間里，中國交通狀況已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，規(guī)模之大，范圍之廣，在世界現(xiàn)代歷史上前所未有，堪稱是一場(chǎng)交通革命。”

　　而在這場(chǎng)交通革命中，公路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)，無疑是一大亮點(diǎn)。對(duì)此，胡鞍鋼這樣評(píng)價(jià)：“我國高速公路發(fā)展從大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相對(duì)適應(yīng)，再到適度超前，釋放了中國發(fā)展的潛力。可以說，這些路，改變了整個(gè)中國。”

　　在當(dāng)時(shí)國家財(cái)力有限的情況下，正是依靠“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，才得以修建了改變整個(gè)中國的高等級(jí)公路。

　　世界銀行的研究報(bào)告《中國的高速公路：連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》曾指出，“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級(jí)公路和42%的二級(jí)公路是靠收費(fèi)公路政策籌資修建的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前收費(fèi)公路建設(shè)總投資中將近70%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。 

　　交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗認(rèn)為，在收費(fèi)公路政策的推動(dòng)下，我國以高等級(jí)干線公路為代表的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施取得了持續(xù)快速的跨越式發(fā)展，這一政策效果已經(jīng)被社會(huì)廣泛接受，但這些評(píng)價(jià)還是不全面的。收費(fèi)公路政策還具有以下重要意義：一是彌補(bǔ)了我國現(xiàn)行財(cái)稅體制的不足，為公路建設(shè)的地方事權(quán)主體開辟了合法的融資渠道；二是使我國公路行業(yè)成為最早向民間資本開放的行業(yè)，也是吸引和利用民間資本最多的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)；三是收費(fèi)政策帶來投資主體多元，打破了壟斷運(yùn)營(yíng)的情況，使公路行業(yè)成為市場(chǎng)化程度最高的行業(yè)；四是通過收費(fèi)公路政策安全有效地吸引信貸資金，緩解了我國銀行長(zhǎng)期存在的巨大存貸差壓力。 

收費(fèi)公路政策必須堅(jiān)持

使普通公路逐步回歸公益屬性，繼續(xù)有效利用社會(huì)資金建設(shè)高速公路

　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國的公路應(yīng)該全部不收費(fèi)，周漢華說，這既不現(xiàn)實(shí)，也不合理。完全不收費(fèi)公路網(wǎng)，不但在我國不現(xiàn)實(shí)，在美、日、德等發(fā)展程度高得多的發(fā)達(dá)國家也沒有實(shí)現(xiàn)。

　　當(dāng)前我國高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時(shí)期，35%的國家高速公路尚未建設(shè)完成，一些主要運(yùn)輸通道擁堵現(xiàn)象普遍，急需擴(kuò)容改造。初步估算，公路建設(shè)每年需投入資金超過1萬億元；已經(jīng)超過400萬公里規(guī)模的公路，每年的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)與管理費(fèi)用接近3000億元，加上現(xiàn)有收費(fèi)公路的貸款余額，僅僅依靠公共財(cái)政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求。而且實(shí)際情況是，隨著我國財(cái)力加強(qiáng)，財(cái)政投入公路建設(shè)資金的絕對(duì)額不斷增加，但其投資額占公路建設(shè)總投資的比例卻在逐年下降。據(jù)交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)司提供的數(shù)據(jù)，2001年至2006年，國家財(cái)政投資占全國公路建設(shè)投資總額的比例從20.22%降到了11.09%，下降了近一半。這一事實(shí)說明，國家財(cái)政投入公路建設(shè)的資金不僅無法滿足需要，而且缺口越來越大。

　　周漢華認(rèn)為，其實(shí)公路是否收費(fèi)不僅僅是政府財(cái)力能力問題，更多是一個(gè)完全政府投資的一元體制還是政府與社會(huì)共同參與的二元投資體制的制度選擇問題。國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)都表明，二元體制優(yōu)于一元體制，是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的共同選擇。

　　南開大學(xué)交通經(jīng)濟(jì)研究所博士劉勇告訴記者，世界銀行在1994年的發(fā)展報(bào)告中對(duì)包括交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，認(rèn)為高等級(jí)公路是屬于俱樂部型公共產(chǎn)品，市場(chǎng)化程度比較高。而俱樂部型公共產(chǎn)品可以通過收費(fèi)將不愿付費(fèi)者排除在該產(chǎn)品的消費(fèi)之外。“無論從資源配置效率還是公平性角度來考慮，在我國目前發(fā)展階段下，直接收費(fèi)結(jié)合政府稅收轉(zhuǎn)移收入和使用者稅是我國高速公路收費(fèi)比較合理的模式，而從我國高速公路投融資現(xiàn)狀以及未來面臨的發(fā)展任務(wù)分析，直接收費(fèi)在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將是我國高速公路建設(shè)與發(fā)展的一種必然選擇。如何兼顧公眾利益和高速公路運(yùn)營(yíng)主體利益，規(guī)范高速公路收費(fèi)是需要重點(diǎn)解決的問題。”劉勇說。

　　徐麗認(rèn)為，構(gòu)建以高速公路為主體的收費(fèi)公路體系和以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系是解決公路交通可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，可以這樣理解，一個(gè)是由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的公路體系，一個(gè)是由使用者直接付費(fèi)的公路體系，兩個(gè)體系利用不同的方式籌集公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。

　　國家發(fā)展改革委副主任徐憲平在全國收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作電視電話會(huì)上表示，一方面，要加大政府財(cái)政投入，使普通公路逐步回歸公益屬性，建設(shè)為公眾提供基本出行服務(wù)的非收費(fèi)普通公路；另一方面，要抓緊完善收費(fèi)公路政策，繼續(xù)有效利用社會(huì)資金，建設(shè)低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、為公眾提供高效出行服務(wù)的高速公路。