一段時(shí)期以來(lái)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）持續(xù)上漲，蔬菜價(jià)格也一路“水漲船高”。有的媒體報(bào)道稱(chēng)，蔬菜價(jià)格之所以上漲，與收費(fèi)公路“收費(fèi)高昂”不無(wú)關(guān)系。其實(shí)早在2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)出通知，要求對(duì)運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛一律免收路橋通行費(fèi)。 
　　“綠色通道”政策實(shí)施多年后仍然被誤解，令人遺憾。北京市交通運(yùn)輸主管部門(mén)相關(guān)人士在接受記者采訪時(shí)表示，國(guó)家實(shí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策以來(lái)，通行費(fèi)已經(jīng)不再是鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本的一部分，收費(fèi)公路不應(yīng)成為鮮活農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)的“罪魁禍?zhǔn)住敝�一�?nbsp;
　　被誤解，只是“綠色通道”政策面臨的困惑之一，這一政策在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，令人深思。 
　　困惑一：通行費(fèi)與蔬菜價(jià)格無(wú)關(guān) 卻仍被輿論“捆綁”指責(zé) 
　　鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策，最初是1995年為落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的“菜藍(lán)子工程”而提出的。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)于整車(chē)合法裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛，可以適當(dāng)降低車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免繳通行費(fèi)。 
　　2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸和銷(xiāo)售工作的通知》，要求對(duì)運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛一律免收路橋通行費(fèi)。2010年，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)通知，從當(dāng)年12月1日起，全國(guó)所有收費(fèi)公路（含收費(fèi)的獨(dú)立橋梁、隧道）全部納入鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”網(wǎng)絡(luò)范圍，對(duì)整車(chē)合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車(chē)輛免收車(chē)輛通行費(fèi)。 
　　“綠色通道”政策得到了各地交通部門(mén)和高速公路經(jīng)營(yíng)管理公司的響應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅去年一年，全國(guó)“綠色通道”減免通行費(fèi)已達(dá)120億元。 
　　5月23日，記者來(lái)到中國(guó)最大的蔬菜集散地之一——山東省壽光市，登上了一輛由壽光開(kāi)至北京新發(fā)地市場(chǎng)的蔬菜運(yùn)輸車(chē)。車(chē)主告訴記者，30噸菜從壽光運(yùn)至北京，運(yùn)費(fèi)為3000元，其中包括兩位司機(jī)共800元的工資。也就是說(shuō)，每公斤菜從壽光到北京的運(yùn)費(fèi)為0.10元，對(duì)車(chē)主來(lái)說(shuō)，即便是不賠錢(qián)，也掙不了多少。但是沒(méi)辦法，用他的話說(shuō)就是“你不拉，總有人拉，現(xiàn)在的貨車(chē)太多了�！� 
　　當(dāng)日14時(shí)，運(yùn)菜車(chē)從壽光出發(fā)，22時(shí)15分抵達(dá)北京新發(fā)地市場(chǎng)，共耗時(shí)8個(gè)多小時(shí)。全程唯一的一次收費(fèi)是在駛出壽光農(nóng)產(chǎn)品物流園大門(mén)的時(shí)候，這輛荷載32噸，實(shí)載30噸的運(yùn)菜大貨車(chē)，繳了20元的出場(chǎng)費(fèi)。沿途經(jīng)過(guò)5個(gè)收費(fèi)站，“綠色通道”全部予以放行，零收費(fèi)、零罰款。偶有路政執(zhí)法人員和交警詢(xún)問(wèn)檢查，發(fā)現(xiàn)是運(yùn)輸蔬菜的車(chē)輛后，也馬上揮手放行。可以說(shuō)，沿途蔬菜運(yùn)輸車(chē)基本不存在被亂罰款亂收費(fèi)的現(xiàn)象。 
　　司機(jī)李忠全告訴記者，這一路最大的成本就是汽油，差不多消耗了近1800元的油，車(chē)主本次的純利也就400元。因?yàn)榧兝�較少，該車(chē)在將菜運(yùn)至北京后，會(huì)轉(zhuǎn)道去內(nèi)蒙古運(yùn)煤或者運(yùn)輸其他貨物。用司機(jī)的話說(shuō)就是“不跑空車(chē)”，以平衡運(yùn)菜純利低。 
　　前不久，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院對(duì)蔬菜運(yùn)輸和價(jià)格問(wèn)題進(jìn)行了一次調(diào)研，選取的也是壽光到北京這條線。從壽光到北京零售終端，典型蔬菜零售價(jià)格基本在每公斤1.25元至3.95元，平均物流成本為每公斤0.17元，占4.3%至13.6%，且基本保持穩(wěn)定。再分析物流成本的構(gòu)成，從壽光到北京的分揀費(fèi)、裝車(chē)費(fèi)、車(chē)輛進(jìn)場(chǎng)費(fèi)、卸車(chē)費(fèi)均攤到每公斤蔬菜為0.092元，而干線運(yùn)輸費(fèi)和城市配送費(fèi)為0.075元，占物流成本的45.6%。如果不減免通行費(fèi)，分?jǐn)偟矫抗�斤蔬菜上�?.008元。 
　　困惑二：假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛難查處 
　　記者在采訪中了解到，開(kāi)通“綠色通道”后，假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛泛濫，有些路段甚至占到日常通行量的39%，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。為緩解車(chē)道暢通和加強(qiáng)檢查之間的矛盾，很多高速公路營(yíng)運(yùn)公司都專(zhuān)門(mén)增加了收費(fèi)人員，有些收費(fèi)站甚至實(shí)施了擴(kuò)道。有的路段為打擊假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)，甚至專(zhuān)門(mén)安裝了X光機(jī)，投入成本巨大。但假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛逃繳通行費(fèi)的現(xiàn)象還是愈來(lái)愈多，不僅給收費(fèi)公路造成經(jīng)濟(jì)損失，更影響了收費(fèi)站點(diǎn)的管理秩序。 
　　收費(fèi)站工作人員告訴記者，“綠色通道”車(chē)輛查驗(yàn)存在技術(shù)困難。不少裝載非鮮活農(nóng)產(chǎn)品的貨車(chē)在車(chē)門(mén)附近或四周裝載一些鮮活農(nóng)產(chǎn)品企圖逃費(fèi)。檢查時(shí)，如果僅是打開(kāi)車(chē)門(mén)或四周的遮蓋物，工作人員看到的是鮮活農(nóng)產(chǎn)品，只能按規(guī)定放行；如果全面檢查，延長(zhǎng)了檢查時(shí)間，極易造成收費(fèi)站的擁堵。有些收費(fèi)站點(diǎn)本來(lái)就面積小、車(chē)流量大，也沒(méi)有條件全面檢查。還有部分集裝箱車(chē)輛利用假海關(guān)單進(jìn)行偽裝以達(dá)到逃費(fèi)目的。這些車(chē)輛的報(bào)關(guān)單或運(yùn)載單上并無(wú)海關(guān)部門(mén)的蓋章，集裝箱門(mén)的鉛封也極不正規(guī)，但由于現(xiàn)場(chǎng)收費(fèi)人員沒(méi)有核實(shí)真假的技術(shù)和設(shè)備，逃費(fèi)者有了可乘之機(jī)。 
　　此外，收費(fèi)人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，查驗(yàn)工作難以執(zhí)行到位。據(jù)介紹，各高速公路營(yíng)運(yùn)公司沒(méi)有相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，有關(guān)部門(mén)也沒(méi)有對(duì)假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛處罰提供政策依據(jù)，這使很多車(chē)主認(rèn)為能逃就逃一次，即使抓到了也只是補(bǔ)繳通行費(fèi)而已，并無(wú)任何逃費(fèi)成本。更有甚者，一些車(chē)主聯(lián)合起來(lái)同時(shí)通過(guò)收費(fèi)站，一輛車(chē)堵住了，后面排著長(zhǎng)長(zhǎng)的隊(duì)伍，逼著收費(fèi)站工作人員不得不放行。 
　　“現(xiàn)在把‘綠色通道’檢查站設(shè)在收費(fèi)站，保通的壓力非常大，尤其是省際和主線收費(fèi)站，最好在服務(wù)區(qū)設(shè)立‘綠色通道’車(chē)輛檢查點(diǎn)，對(duì)符合要求的車(chē)輛檢查后發(fā)放證明，經(jīng)過(guò)收費(fèi)站時(shí)就無(wú)須再進(jìn)行檢查�！惫ぷ魅藛T對(duì)記者說(shuō)。 
　　困惑三：法規(guī)、政策如何平衡各方利益和關(guān)系 
　　政策和法律是規(guī)范，同時(shí)也是一種平衡器，要平衡社會(huì)公眾、收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者、用路人等之間的關(guān)系，也要平衡政府和企業(yè)的關(guān)系�？茖W(xué)的政策和法律是不讓各方出現(xiàn)對(duì)立與對(duì)抗，而是要實(shí)現(xiàn)各種關(guān)系的平衡。因此，政府部門(mén)在要求企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，還要考慮對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)；在維護(hù)滿足社會(huì)公眾期望的同時(shí)，還要保證收費(fèi)公路有序管理和健康發(fā)展。提供安全暢通高效的公路交通服務(wù)，這也是符合社會(huì)公眾利益需要的。 
　　交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴記者，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定，“對(duì)在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛，可以適當(dāng)降低車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免繳車(chē)輛通行費(fèi)。”由于該條款使用的是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，屬于倡導(dǎo)性條款，并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。因此，除非政府與收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者在簽訂合同之初，已明確規(guī)定要對(duì)此類(lèi)車(chē)輛減免通行費(fèi)，否則基于信賴(lài)保護(hù)原則和維護(hù)政府公信力的基本要求，政府無(wú)權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者減免收費(fèi)。 
　　交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院張柱庭教授則認(rèn)為，《行政許可法》雖然在第一款規(guī)定了信賴(lài)保護(hù)原則，但同時(shí)在第二款規(guī)定了情勢(shì)變更的制度，因此2010年12月1日起實(shí)施的“綠色通道”新政策是合法的。但他同時(shí)認(rèn)為，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中法定免費(fèi)范圍不包括“綠色通道”的免費(fèi)，“綠色通道”免費(fèi)是在該條例中第16條有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的條款中規(guī)定的，因此應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者收費(fèi)期限，按照《行政許可法》補(bǔ)償因變更許可給收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者造成的損失。 
　　據(jù)了解，2010年12月1日新的“綠色通道”政策實(shí)施以來(lái)，河南全省日均免費(fèi)車(chē)輛超過(guò)1.2萬(wàn)輛次，免費(fèi)金額超過(guò)430萬(wàn)元，預(yù)計(jì)2011年免費(fèi)額將突破16億元，達(dá)到年收費(fèi)額的10%左右。 
　　河南省交通運(yùn)輸廳相關(guān)人員告訴記者，“綠色通道”免費(fèi)政策將加劇高速公路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，影響社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)的積極性，相對(duì)其他交通運(yùn)輸方式來(lái)說(shuō)也有失公平。因此，他建議國(guó)家對(duì)“綠色通道”政策給收費(fèi)公路帶來(lái)的影響進(jìn)行認(rèn)真研究和評(píng)估，對(duì)于影響較大的高速公路企業(yè)，一是由財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，二是適當(dāng)延長(zhǎng)高速公路收費(fèi)年限，三是對(duì)高速公路企業(yè)給予減免稅收的政策。但相關(guān)專(zhuān)家則認(rèn)為，從目前情況看，補(bǔ)貼和減稅可能性不大，但隨著收費(fèi)公路政策的完善，延長(zhǎng)收費(fèi)期限更具現(xiàn)實(shí)意義。 
　　張柱庭還表示，“綠色通道”的免費(fèi)政策在某種程度上的確造成了假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛增加和收費(fèi)糾紛增加，一旦因檢查和糾紛造成收費(fèi)站道口堵塞，公眾意見(jiàn)很大；此外造成糾紛后報(bào)告公安部門(mén)處理時(shí)，許多公安機(jī)關(guān)反映依據(jù)的“法”不清晰，因此執(zhí)行起來(lái)各地差異也很大，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者則抱怨政策法律沒(méi)有保護(hù)其合法權(quán)益。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和《關(guān)于進(jìn)一步完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策的緊急通知》在這些問(wèn)題的處理上確實(shí)有瑕疵。 
　　因此，張柱庭建議修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相關(guān)內(nèi)容，派駐行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)到收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位；協(xié)調(diào)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部制定適用刑事法律的司法解釋?zhuān)�就擾亂收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理秩序的定罪量刑作出具體規(guī)定；協(xié)調(diào)公安部制定立案標(biāo)準(zhǔn)，就擾亂收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理秩序的行為如何應(yīng)用治安管理處罰法作出具體規(guī)定等。