進(jìn)入5月以來，鐵路改革的動(dòng)作不斷。先是鐵道部公布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，其后相關(guān)部門又印發(fā)通知，明確取消鐵路系統(tǒng)原有的工程交易中心。而滬寧、滬杭高鐵的打折售票，以及鐵路貨運(yùn)價(jià)格的上調(diào)，被視作運(yùn)價(jià)機(jī)制改革的一部分。
自去年溫州動(dòng)車事故以來，要求鐵路改革的呼聲漸高。國務(wù)院今年3月轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》指出，要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。然而，與其他完成鐵路改革的國家相比，我國鐵路既面臨巨大的建設(shè)任務(wù)，又背負(fù)著沉重的債務(wù)，改革并不能一蹴而就。在市場化的方向上，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的改革，或許是更為務(wù)實(shí)的選擇。
吸引民間資本和地方資金 形成多元化的投資主體
在鐵路近期的一系列改革中，最引人注目的莫過于投融資的改革。多年來，鐵路因?yàn)樽猿审w系，被外界稱為“獨(dú)立王國”。從鐵道部近期公布的這份引入民資意見看，鐵路幾乎所有的投資、建設(shè)、運(yùn)輸和設(shè)備領(lǐng)域，均對民營資本開放。這被認(rèn)為是近年來力度最大、內(nèi)容最具體的一個(gè)表態(tài)，引起不小反響。
值得注意的是，鐵路向民資開放，新世紀(jì)伊始就有提及。但從近幾年的實(shí)踐看，民資“入鐵”走得頗為艱難。同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院教授張戎指出，鐵路投資大、回報(bào)周期長，非一般民資力所能及。而且鐵路具有網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營特征，單條線路收益難以核算。此外，鐵路的定價(jià)機(jī)制和統(tǒng)一調(diào)度模式，決定了民資在經(jīng)營中很難獲得相應(yīng)的話語權(quán)。
海通證券研究員龍華認(rèn)為，此次意見的重點(diǎn)在于引進(jìn)民資，但對于民資進(jìn)入后的保障，意見只是略有表態(tài)，沒有實(shí)施細(xì)則。“在沒有穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期的情況下，民資入鐵難有實(shí)質(zhì)性的突破，還是要等鐵道部自身的大改革”，西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院副院長帥斌表示。
難突破不意味著不作為。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，煤運(yùn)通道、專用鐵路、企業(yè)專用線等盈利相對較高、運(yùn)營模式簡單的項(xiàng)目最有可能成為民資的切入口。比如，今年年初獲批的蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運(yùn)通道，就有望吸收沿線的煤炭開發(fā)、電力企業(yè)及社會(huì)資本參股投資。
相對于民資，地方資金參與鐵路建設(shè)的步伐可能更快一些。鐵道部最近在與河南省商討中原城市群城際鐵路建設(shè)時(shí)指出，將研究推進(jìn)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營的體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城際鐵路由地方控股、鐵路部門提供專業(yè)技術(shù)和管理服務(wù)。
“把城際鐵路交給地方建，是今后的一個(gè)方向，在這方面廣東省已經(jīng)有過嘗試”，中國工程院院士王夢恕說，從地方的角度看，投資城際鐵路即使不賺錢，也可以從沿線土地的升值中獲益。
客運(yùn)打折、貨運(yùn)上調(diào) 自主定價(jià)空間有望打開
在推進(jìn)投融資改革的同時(shí)，鐵路的運(yùn)價(jià)機(jī)制改革也在靜悄悄地展開。從5月18日起，滬寧、滬杭高鐵的部分商務(wù)座和特等座實(shí)行優(yōu)惠票價(jià)，折扣幅度最高達(dá)30%。而從5月20日起，全國鐵路的貨運(yùn)價(jià)格每噸公里平均上調(diào)1分，上調(diào)幅度是去年的5倍。
應(yīng)該說，火車票打折并不是新鮮事。早在去年京滬高鐵開通時(shí)，鐵道部就表示對時(shí)速300公里的列車，將根據(jù)市場需求實(shí)行票價(jià)浮動(dòng)政策。在業(yè)內(nèi)人士看來，原本“鐵板一塊”的火車票價(jià)出現(xiàn)松動(dòng)，主要原因有二：一是隨著大規(guī)模的鐵路建設(shè)，“一票難求”的問題逐漸緩解;二是高鐵的票價(jià)水平不低，面臨著民航的強(qiáng)力競爭。
“在其他國家，高鐵促銷比較常見，周末票、月票、老年票、學(xué)生票等多元化的車票設(shè)計(jì)，可以滿足不同消費(fèi)群體的需求”，鐵路專家孫章說，更為市場化的管理、更加靈活的定價(jià)，是今后高鐵的發(fā)展趨勢。
如果說客運(yùn)打折是市場競爭需要，貨運(yùn)上調(diào)則主要是成本推動(dòng)。統(tǒng)計(jì)顯示，從2003年至今，鐵路貨運(yùn)價(jià)格共上調(diào)了8次，初步形成了與成本聯(lián)動(dòng)的特征。
鐵路貨運(yùn)價(jià)格上調(diào)，對緩解鐵道部的經(jīng)營壓力和吸引社會(huì)投資，都是有幫助的。但細(xì)讀政府的調(diào)價(jià)方案，無論是大秦等四條線路煤炭運(yùn)價(jià)不變，還是化肥運(yùn)價(jià)繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)惠政策，都體現(xiàn)出鐵路運(yùn)營的公益性成分。這也意味著，鐵路定價(jià)不可能完全向市場放權(quán)。
興業(yè)證券研究員曾旭認(rèn)為，根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，鐵路運(yùn)價(jià)改革的可能方向是采用政府指導(dǎo)價(jià)格：即物價(jià)主管部門負(fù)責(zé)制定調(diào)整鐵路客貨運(yùn)輸?shù)淖罡吆妥畹拖迌r(jià)，運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場需求，在規(guī)定的浮動(dòng)范圍內(nèi)自主定價(jià)。
鐵路改革難以一蹴而就 需要穩(wěn)中求進(jìn)
無論是投融資的改革還是運(yùn)價(jià)的改革，都未觸及鐵路改革的核心：政企分開、政資分開。有鑒于此，不少人對于鐵路改革的進(jìn)度頗為心急。
鐵路改革的方向是政企分開，這點(diǎn)已基本形成共識。北京交通大學(xué)副教授李紅昌認(rèn)為，可參照德國模式成立鐵路總公司，逐漸分離出客運(yùn)、貨運(yùn)等不同板塊，實(shí)現(xiàn)管理清晰化。長期以來，鐵道部是建設(shè)、運(yùn)行和管理一肩挑，以后應(yīng)重在監(jiān)管以及行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定。
但鐵路改革絕不僅僅是政企分開這么簡單。歐美日啟動(dòng)鐵路改革時(shí)，其鐵路網(wǎng)建設(shè)基本完成，改革的主要目的是提高鐵路運(yùn)營效率。與之相比，當(dāng)前我國鐵路仍面臨巨大的建設(shè)任務(wù)：規(guī)劃好的“四橫四縱”快速鐵路網(wǎng)，目前全線通車的僅京滬高鐵一條。可以說，我國鐵路的主要矛盾是建設(shè)和供給不足，這點(diǎn)甚至比提高運(yùn)營效率更為迫切。
此外，鐵路的巨額債務(wù)如何處理，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。鐵路之所以背負(fù)2.4萬億債務(wù)，既有自身運(yùn)營效率不高的原因，也有承擔(dān)大量公益性運(yùn)輸任務(wù)的原因。這涉及國家財(cái)政、鐵路系統(tǒng)和商業(yè)銀行三方面的關(guān)系，需要一個(gè)統(tǒng)籌安排方案。
1986年“大包干”方針
1986年，時(shí)任鐵道部部長的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針，將原本收歸于鐵道部的財(cái)務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任“大包干。”根據(jù)“大包干”方案，鐵路不再將全部運(yùn)營收入上繳中央，而是以承包責(zé)任制的方式每年上繳5%的營業(yè)收入，其余全部收入歸鐵路系統(tǒng)。遺憾的是，1988年1月24日，由昆明開往上海的80次特快列車，運(yùn)行至貴昆線區(qū)間時(shí)發(fā)生顛覆，88人死亡、202人受傷。由于之前鐵路已經(jīng)發(fā)生多起事件，丁關(guān)根在這次事故后引咎辭職，“大包干”一事也再無人提及。
2000年“網(wǎng)運(yùn)分離”
2000年，時(shí)任鐵道部部長的傅志寰提出了“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路。“網(wǎng)運(yùn)分離”是指成立國家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運(yùn)、貨運(yùn)經(jīng)營公司，將國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運(yùn)輸運(yùn)營分離開來，以市場化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。
2005年“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制
2005年3月，中國鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動(dòng)，全國41個(gè)鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。
然而這次改革，屬于內(nèi)部改革，還缺乏管理體制方面的根本性改革，遠(yuǎn)沒有觸及鐵路改革的實(shí)質(zhì)――打破政企合一和部門壟斷。