鐵路的投資巨大，投資周期長(zhǎng)，一個(gè)項(xiàng)目往往需要幾百億、上千億元。只有通過(guò)股權(quán)投資、債券投資將民間資本匯集起來(lái)，才可能進(jìn)行鐵路項(xiàng)目的投資。
“鐵老大”終于向民間資本伸出了橄欖枝。
5月18日，鐵道部對(duì)外發(fā)布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的14項(xiàng)實(shí)施意見(jiàn)。繼國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)專門(mén)會(huì)議要求各部委出臺(tái)民間投資“新36條”實(shí)施細(xì)則后，鐵道部率先而為，亮出了誠(chéng)意。
事實(shí)上，民資入“鐵”已經(jīng)呼吁多年，只是近年來(lái)無(wú)論在售票還是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中民間投資均不樂(lè)觀。這次《意見(jiàn)》的出臺(tái)能否打破民資入“鐵”的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”，繼而通過(guò)鐵路投資主體的多元化促進(jìn)鐵路體制改革等問(wèn)題。
《意見(jiàn)》出臺(tái)意義何在？
“目前鐵路基礎(chǔ)建設(shè)還是靠2011年年底融資的2000多億元在維持，很多項(xiàng)目的施工速度慢，大部分處于半停半開(kāi)狀態(tài)。”中國(guó)工程院院士、中鐵隧道副總工程師王夢(mèng)恕在年初時(shí)透露。
據(jù)悉，今年鐵道部的固定資產(chǎn)投資任務(wù)是5000億元，從前4個(gè)月完成的情況來(lái)看，只達(dá)到895.97億元，同比減少48.3%，按照這個(gè)進(jìn)度，完成今年的任務(wù)很難。與此同時(shí)，鐵道部財(cái)務(wù)司的數(shù)據(jù)顯示，鐵道部2012年一季度虧損69.79億元，同比增長(zhǎng)85.6%，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到60.52%。
當(dāng)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)60%時(shí)，就會(huì)越過(guò)銀行對(duì)“單一集團(tuán)客戶授信集中度”15%的監(jiān)管紅線，這意味著鐵道部想繼續(xù)從銀行獲得貸款的難度將增大。
對(duì)于鐵道部來(lái)說(shuō)，建設(shè)資金主要來(lái)自于銀行貸款和債券融資。當(dāng)這兩個(gè)渠道都面臨困難時(shí)，引進(jìn)民間資本就成為緩解資金壓力的一劑良方。
此次《意見(jiàn)》的第一條就明確指出：“對(duì)各類(lèi)投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件。”與2005年出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》相比，投資主體更加明確和開(kāi)放。在投資領(lǐng)域上，也在過(guò)去開(kāi)放的建設(shè)、客貨運(yùn)輸、裝備制造和多元經(jīng)營(yíng)四大板塊基礎(chǔ)上，增加了鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)、安全評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理等第三方的技術(shù)服務(wù)。
而《意見(jiàn)》中第十三條“加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)工作”，以及第十四條“切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能”，在過(guò)去的改革方案中從未出現(xiàn)過(guò)。這意味著加大鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)主體地位已經(jīng)被提到了突出位置。
“此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，反映了鐵道部歡迎民間資本進(jìn)入鐵路的誠(chéng)懇態(tài)度，算是一個(gè)亮點(diǎn)。但是鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，在具體實(shí)施中能否真正吸引民間資本還很難說(shuō)。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)在接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)。
民資入“鐵”難在哪兒？
2005年，浙江衢常鐵路正式開(kāi)工建設(shè)，成為國(guó)內(nèi)首條由民資參股的干線鐵路。項(xiàng)目啟動(dòng)之初，上海鐵路局作為鐵道部的出資人占35%的股份，常山縣政府和常山水泥公司各占32.5%的股份。為了贏得“一票否決權(quán)”，常山水泥公司一度增持到34%。
然而，沒(méi)過(guò)多久，該項(xiàng)目增加了浙江鐵路集團(tuán)入股，使得常山水泥公司的股權(quán)稀釋為18.88%。由于鐵路投資回報(bào)周期長(zhǎng)，常山水泥公司沒(méi)有再追加投資，失去了話語(yǔ)權(quán)，并最終在2007年退出。
在這鮮有的民間資本參與鐵路建設(shè)的案例中，我們看到的是鐵路建設(shè)的高額成本和民間資本參與鐵路建設(shè)的弱勢(shì)和無(wú)奈。在鐵路領(lǐng)域，民間資本進(jìn)入為什么如此難？
趙堅(jiān)認(rèn)為，這主要是由于鐵路系統(tǒng)的復(fù)雜性和特殊性。中國(guó)鐵路的運(yùn)輸價(jià)格并不是由鐵道部決定，而是由國(guó)家發(fā)改委決定的。由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃價(jià)，運(yùn)輸價(jià)格并不能跟隨成本及供需關(guān)系進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，再加上中國(guó)鐵路還承擔(dān)了大量的公益性運(yùn)輸服務(wù)，比如化肥、棉花等物資，必須無(wú)條件地保障其順利運(yùn)輸且運(yùn)價(jià)減半。同時(shí)，還要給予學(xué)生、殘疾人等人群半價(jià)票和高峰時(shí)期優(yōu)先乘坐的權(quán)利。這些導(dǎo)致了鐵路行業(yè)整體沒(méi)有按照市場(chǎng)主體去經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。
“如果說(shuō)一個(gè)行業(yè)的價(jià)格是被嚴(yán)格管制的，它的成本在不斷上升，還要承擔(dān)公益性運(yùn)輸，整個(gè)行業(yè)必然是虧損的，民間資本怎么會(huì)有興趣進(jìn)入？”
鐵路是一張網(wǎng)，強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一調(diào)度指揮。這意味著如果民間資本修建了一條鐵路，這條線路上能不能通車(chē)，能通多少車(chē)，都需要鐵道部統(tǒng)一指揮，民間資本并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。
“中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，資源分配不均衡，西部的鐵路基本上不賺錢(qián)，連貨運(yùn)都常常是空車(chē)調(diào)入。而東部的鐵路為了滿足民生需求，春運(yùn)期間常常‘停貨保客’。”中國(guó)鐵道學(xué)會(huì)運(yùn)輸委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)紀(jì)嘉倫告訴記者，正是因?yàn)橹袊?guó)鐵路的統(tǒng)一調(diào)度指揮，并采取了統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的清算模式，各鐵路局的收支都是“肉爛在鍋里”，是一本說(shuō)不清的收支賬目。
這同公路完全不一樣。公路可以在某個(gè)區(qū)間的運(yùn)輸范圍內(nèi)收費(fèi)，運(yùn)輸一段，收一段的錢(qián)，非常清楚。鐵路則不行，如果從北京運(yùn)貨到新疆，事先已經(jīng)把錢(qián)交給了烏魯木齊鐵路局，可是中間還要經(jīng)過(guò)很多鐵路局，這個(gè)錢(qián)怎么分？誰(shuí)說(shuō)了算？同時(shí)，鐵路的運(yùn)行也非常復(fù)雜，不像汽車(chē)那樣隨時(shí)都能開(kāi)，而是要按照其特定的編組方式運(yùn)行。
所以，按照現(xiàn)有體制，民間資本投資建設(shè)了鐵路，不能夠直接從市場(chǎng)上獲得收入，必須從鐵道部的清算中最終獲得。這對(duì)于逐利的民間資本來(lái)說(shuō)，并不是一個(gè)“好去處”。
煤運(yùn)專線或成為突破口
在紀(jì)嘉倫看來(lái)，這些年鐵路投融資改革效果并不理想的關(guān)鍵在于兩個(gè)問(wèn)題：一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式還不透明的情況下，民間資本的投資收益權(quán)難以保障；二是如果要形成多元化的投資主體，鐵道部需要放棄一部分決策權(quán)和控制權(quán)，讓民間資本擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。
然而，鐵路行業(yè)的特殊性決定了它不可能放棄運(yùn)輸調(diào)度指揮權(quán)和定價(jià)權(quán)。那么民間資本入“鐵”可以開(kāi)辟的窗口有哪些呢？
目前，在整個(gè)鐵路系統(tǒng)中，只有煤運(yùn)專線是盈利的。民間資本進(jìn)入的前提是要看到盈利點(diǎn)，因此，煤運(yùn)專線或能成為吸引民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的突破口。比如，由鐵道部、神華集團(tuán)和河北省政府合資建設(shè)的朔黃鐵路，與主網(wǎng)相對(duì)獨(dú)立，神華集團(tuán)可以將自己在山西生產(chǎn)的煤炭運(yùn)輸?shù)近S驊港。
“民間資本還可以成立貨車(chē)公司，投資建設(shè)貨車(chē)，鐵道部可以按照市場(chǎng)的價(jià)格租用貨車(chē)。”趙堅(jiān)告訴記者，鐵路建設(shè)需要的資金太龐大，民間資本能參與的力量還很小，貨車(chē)投資需要的資金成本相對(duì)較小，可以成為民間資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的一個(gè)渠道，比如俄羅斯，鐵路的貨車(chē)大概有一半都是民間資本投資生產(chǎn)的。“在這些能夠明確清算辦法的領(lǐng)域，可以為民間資本多開(kāi)辟一些窗口。”趙堅(jiān)說(shuō)。
鐵路的投資巨大，投資周期長(zhǎng)，一個(gè)項(xiàng)目往往需要幾百億、上千億元。“對(duì)于個(gè)人或者任何一個(gè)有實(shí)力的企業(yè)來(lái)說(shuō)，都沒(méi)錢(qián)投資建設(shè)鐵路。因此，只有通過(guò)股權(quán)投資、債券投資將民間資本匯集起來(lái)，才可能進(jìn)行鐵路項(xiàng)目的投資。”趙堅(jiān)建議，如果中國(guó)鐵路可以借鑒國(guó)外鐵路的發(fā)展模式，分成幾個(gè)大的區(qū)域公司，通過(guò)這些區(qū)域公司上市的方式進(jìn)行融資，應(yīng)該就能解決鐵路建設(shè)的資金和發(fā)展問(wèn)題。