摘要：長江岸線是國家資源,也是沿江地區和長江航運實施可持續發展戰略的重要載體，隨著長江航運的快速發展，長江岸線使用和管理已引起交通運輸部、沿江省市以及社會各界的高度關注。如何圍繞沿江開發，有效行使政府行業管理職能，加強長江岸線管理，促進沿江經濟和社會發展的新跨越發展，成為“十二五期”需要思考與解決的問題。

    關鍵詞：岸線開發后續管理長江航務

    一、長江干線岸線的管理現狀。

    目前交通運輸主管部門對港口岸線管理實行先期規劃和分級審批的管理制度，對沒有納入港口規劃的岸線使用尚無明確的管理要求。根據交通運輸部《關于發布港口深水岸線標準的公告》（2004年交通部公告第5號），其中由國務院或國家發展和改革委員會審批的港口設施或建設項目，不再單獨辦理使用港口深水岸線的審批手續；使用港口深水岸線的，由交通運輸部會同國家發改委審批；使用非深水岸線的，由省級交通運輸主管部門或港口管理部門征求同級發改委的意見后審批；有關岸線使用在申報前均需征求同級人民政府有關部門和海事部門意見。

    在實際管理過程中，為確保岸線使用和港口設施建設滿足通航安全和航道養護需要，項目業主單位一般事先征求長江海事、航道部門意見，既作為岸線審批申請的必要條件，也作為具體工程項目審批前涉及通航安全、航道影響的管理意見，在港口規劃調整過程中也采取類似方式。由于長江海事、航道部門主要注重具體專業技術要求，或由二級局進行具體管理，無法站在政府層面對宏觀政策、航運發展、布局規劃、綜合交通等予以統籌考慮，且與地方港口管理部門之間缺乏有效的溝通協調機制和綜合管理工作平臺，致使在港口岸線使用管理工作中，無法有效形成行業管理合力。

    二、長航局加強岸線管理工作情況。

    為加強對長江干線岸線資源的行業管理，有效保護和合理利用長江岸線資源，提高長江岸線資源利用的綜合效益，促進沿江城市經濟和社會可持續發展，根據國家有關法律、法規、交通運輸部有關管理規定以及湖北省加強岸線資源清理整頓的相關工作要求，長航局結合管理實際，制定了一系列的加強岸線管理工作措施：

    一是統一思想，針對岸線管理工作專門下發《關于加強長江干線岸線使用有關航道與通航管理工作的通知》，要求局屬各單位從實施加快長江航運發展國家戰略的全局高度，進一步統一思想，充分認識岸線資源的寶貴性、重要性和對長江航運發展的基礎性作用。

    二是統一管理，以科學發展觀為指導，反復宣貫，要求局屬各單位認真貫徹落實《水法》、《港口法》、《航道管理條例》及其實施細則、《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》（國發〔2011〕2號）等和相關規劃，按照“遵循規劃、統籌兼顧、合理利用、統一管理”的原則，進一步規范和完善管理工作機制，形成長航局系統管理合力，有效行使政府行業管理職能。

    三是建立了由長航局系統各單位主要領導共同參加的長江干線岸線資源行業管理組織領導機構，加強對長江干線岸線行業管理的組織領導，實行重大項目或與航道、通航安全關系密切項目岸線使用領導小組會審制度，增強統一領導和決策的科學性、全局性。

    四是探索長江干線跨欄臨河建造物通航管理工作的新思路，編制下發了《長航局攔河跨河臨河建筑物通航管理工作辦法》。通過建立規范的、符合長江航運實際的管理制度，按照“長航局統一管理、科學決策，海事航道部門分工協作、加強監管”的工作程序，將臨河建筑物通航標準和技術要求的審批管理與岸線使用監督管理有機結合，統一出具行業意見，有效發揮長航局系統合力。

    三、岸線管理存在的問題分析。

    近幾年，沿江地方在加快岸線開發利用，推動沿江產業發展的同時，也出現了諸多方面的問題，暴露出各地在對岸線資源重要性的認識和資源保護意識上的不足，主要表現在：

    1、岸線資源利用程度低。有的地方浪費深水資源建小碼頭的現象比較普遍，有的地方不遵守港口規劃，強行占用港口規劃岸線去建設一些短期效益好的項目，低程度、低水平的開發利用不僅造成了資源的相對浪費，也影響了資源效益的發揮，進而影響到整個地區產業經濟發展水平的提高。

    2、規劃欠缺整體性。沿江各地區、各層次條塊規劃較多，彼此又無法或不相銜接，有的建設存在拆東補西的現象，如為了修建跨河建筑物，把原來臨河建筑物的岸線占用；省、市各級對同一段岸線規化相沖突等等，都大大削弱了岸線資源的潛在利用價值。

    3、管理機制不完善。岸線的開發利用對沿江產業的發展有著極為重要的意義，但目前岸線開發的管理部門太多，條塊分割較為嚴重，形不成合力，沿江地段尤其是一些鄉鎮企業無償占用或不合理占用岸線，給岸線資源的綜合開發利用帶來了諸多困難。

    4、港口建設與航道建設規劃脫節。以往臨河建筑物、碼頭作業水域大多在航道以外，現在隨著通航尺度的不斷提高，優良岸線河段資源越來越少，有較多的臨水建設項目選址在沿岸航道附近，根據設計標準對前沿設計水深的要求，碼頭作業水域都要占用一定的航道，只能通過調整航道，將沿岸航道調整為河心航道，放棄緩流航道資源，才能保障通航安全，無形中增加了船舶業主的營運負擔。

    四、規范岸線管理的思考與建議。

    1、建議部、長航局統一規范岸線管理工作。在部有關司局的統一指揮、部署下，長航局充分發揮部派出機構對長江干線航運行使政府行業管理的職能作用，深入與沿江省市交通運輸主管部門的配合協調，建立港口岸線使用管理溝通協調機制，共同探索適應航運和港口發展的港口岸線使用管理模式，切實履行部賦予的“長江干線港航設施建設和使用岸線布局的行業管理”職責。

    2、加強長江干線臨河建筑物通航標準和技術要求的審批管理工作，將臨河建筑物通航標準和技術要求的審批管理與港口岸線使用監督管理有機結合，凡不符合港口規劃和未獲得港口岸線使用許可的建設項目，不予受理其通航標準和技術要求的審查申請。

    3、規范長江干線臨河建筑物通航標準和技術要求的審批管理工作，為交通運輸系統各主管部門、航道和海事管理部門搭建一個綜合管理工作平臺，充分發揮交通運輸系統各部門綜合管理效能；為相關港口企業提供一個表達訴求，維護自身合法權益的陽光平臺，充分體現執政為民的宗旨。

    4、建議內河鼓勵挖入式港池建設。挖入式港池優點較多，能充分利用天然岸線,在有限的岸線上可根據需要建設較多的泊位;同時當主航道船舶航行密度較大、河道較窄時,采用挖人式港池不影響船舶航行。挖入式港池也存在不足之處，如當河流流速和含沙量較大時,港池內淤積較嚴重,維護工作量較大；工程建設前期成本較高等問題。但在內河中挖入式港池的建設時只要因地制宜,揚長避短,必將具有良好的應用前景，成為深入開發長江岸線資源的有效手段。作者單位：長江航務管理局航道與通航管理處