□ 本報記者張穎川
    強化中國航空法立法工作，近年愈來愈受到國家相關部門的高度重視，而且逐漸成為業界的普遍共識。
    2012年7月出臺的《國務院關于促進民航業發展的若干意見》即提出，要加強航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規和標準體系。
    近年來的全國“兩會”上，來自航空系統的全國人大代表和政協委員也多次提出了“關于加快航空法立法的建議”。
    而就在前不久，為了能夠對我國當前航空法律制度展開全面檢視，推動航空法的立法修訂工作，《中國航空法》立法框架研討會在京召開，再一次引起了社會各界對于中國航空法立法工作的廣泛關注。
    業界強化中國航空法立法工作意義何在？還存在哪些難題？如何加快推進航空法立法進程？
行業發展的客觀需要
    記者在采訪中了解到，國家相關部門以及整個行業之所以要大力推動航空法的立法工作，其中一個重要因素在于行業發展的客觀需要。
    近年來，隨著社會的進步和科技的革新，我國的航空運輸業取得了突飛猛進的發展，在國民經濟中的地位逐步提升，發揮的作用也越來越大。根據相關數據統計，目前我國每年大概有3億左右的人在乘坐飛機出行。從實踐發展的需要來看，愈來愈需要一部完整、統一的航空法律法規做保障。
    與此同時，是產業鏈條系統關系的需求。眾所周知，民航發展是一個系統工程，涉及很長的發展鏈條，包括上游的航空科研、航空教育、飛機制造，中間層面的航空運輸、空域管理、航空油料，到下游的代理、旅游等�！吧舷掠沃挥邢嗷�協同、有效配合，這一行業才能實現和諧發展，這就需要制定涵蓋整個領域的法律進行協調和管理�！敝袊�民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才對記者說。
    另外，是有效協調空域管理的需要。目前，由于缺乏統一的國家航空和民用航空的法律，軍、民航法規各成體系，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓等方面規范不統一，甚至出現沖突。如果制定航空法，將為促進通用航空、公共航空運輸和軍事航空快速協調發展、確保航空安全提供法律保障。
    所以，無論從哪個角度來看，都需要一部完整、統一的航空法律條文對整個航空領域進行規范。這對于增強民航、軍航以及其他航空活動的系統性，正確處理民航、軍航的關系，對于規范航空市場、保障航空市場公平、公開、公正的競爭，促進民航強國的建設都具有著積極的意義。
法律滯后的強烈需求
    不可否認，國家在航空領域現已頒發出臺了多項法律法規，但綜合來看，整個航空領域并沒有一部統一、完整的航空法律條文，現行的航空立法存在著單行航空立法之間相互沖突、航空法規與航空產業的發展不相適應等諸多不足，導致行業管理并不是十分規范，嚴重制約了航空運輸業的發展壯大。
    據劉光才介紹，目前航空運輸業頒布的法律法規雖然很多但比較分散，相對權威的法律條文主要是1995年制定的《民用航空法》，然而該法自制定以來并沒有得到有效的修訂完善，“年久失修”，有很多法律條文相對滯后，已不適應當前航空領域出現的新情況、新問題。而且《民用航空法》的制定更多是“就民航而民航”，主要規范了民航運輸產業和相關活動，沒有對航空領域大的產業鏈進行統一調整，同時未能對航空工業作出法律規范，與航空工業直接相關的適航管理、通用航空管理、空域管理等法律規范都存在一定的滯后性。
    北京法大律師事務所主任律師盧潁中也向記者介紹，目前我國通用航空法律法規和標準體系存在嚴重的不完整、不合理性。民航總局頒布的現行有效的一百多部民用航空規章中，公共航空運輸和通用航空公用規章居多，專門適用通用航空的單行規章只有十多部，缺乏針對性和時效性，其技術運行標準及各種證照的頒發、使用，有些是參照公共航空運輸，有些是以通知形式規定，有些沒有統一規定，在運行管理的嚴密性和運行標準上與國際民航組織的要求仍存在較大差距�！半S著我國國民經濟的發展，民航強國建設以及航空制造業、通用航空和國家空防安全建設都面臨著新的發展機遇，國家航空事業的發展以及相關法律法規的滯后，都在強烈呼喚中國航空法的盡快立法和出臺�！北R潁中表示。
推動立法的合理方式
    據了解，在推動中國航空法立法這一問題上，航空運輸行業極早就給予了高度關注，并為此付諸了不懈努力。
    早在5年前，就有來自業界的全國代表委員提出關于加快國家航空整體立法的建議。隨后的5年間，不斷有代表委員提出相關建議。如在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，全國人大代表、航空科學與技術國家實驗室首席科學家張濤提出議案認為，我國軍用航空和民用航空分別立法、缺乏協調，迫切需要加快國家航空立法進程；今年3月，全國人大代表、中航工業成都飛機工業(集團)有限公司副總工程師洪建勝也提出，建議國家盡快制定規范航空工業的基礎法律，將航空法盡快列入國家立法規劃，明確國家對航空工業的管理體制和扶持政策，規范和完善航空工業產業發展所需的法律環境。代表委員的一系列建議，極大地推動了航空法的立法進程。
    據劉光才介紹，中國民航大學在三年前也已經充分意識到問題的重要性，組織學校教師、科研人員、行業專家做理論上的研究，并給予資金支持、項目培育等重點支持，在方方面面都作出了諸多努力，并歷時近一年時間起草了《中國航空法（立法建議稿）》的框架文本。日前，中國民航大學法學院又組織召開《中國航空法》立法框架研討會，以進一步確立研究方向的正確性，拓展研究領域的廣泛性，提高研究內容的前瞻性與創新性，使得航空法的立法工作向前邁出了重要一步。
    而在2010年，業界就已傳出《中國航空法》初稿已制定完畢、即將出臺的消息，但遲遲未見真容。對此，劉光才向記者分析，每一部法律的出臺都不是一蹴而就的，需要一個復雜的立法過程�！吨袊�航空法》同樣如此，目前更多局限于民間的推動，該法律的立法工作仍存在一定的難題。
    一方面，我國的軍航與民航是兩個不同的管理體制，存在著協調不暢的突出問題。需要國家層民進行協調，需要首先在體制上有一個具體的定位，這樣才能具體體現在法條上，否則即使《中國航空法》頒布出來也將是一紙空文，很難具有可行性；另一方面，我國的航空產業是條塊分割的管理方式，飛機制造是一家，民航部門是一家，各自為政各管一段�！霸谶@樣的情況下，即使有一部航空法，但各部門如何協調，不是一兩句話就能解決的。還需要整個管理體制的變化跟進，需要國家層面整體動起來，這樣航空法才能夠順利推進�！�
    那么，該從哪些方面有效推進中國航空法的立法進程？
    在劉光才看來，一部完備的航空法，應該是引領航空相關產業發展的前瞻性法律，解決航空運輸市場公平競爭、正常穩定發展的法令，重視航空運輸系統性的、全產業鏈條的法令，內容思想上對市場起規范作用、以改革貫穿整體的法令。
    所以，劉光才建議，應該就當前存在的突出問題，有針對性地立法。需要根據時代的發展進行更新，要“立、改、廢”：沒有的法律條文需要“立”起來，不適應時代的把它“改”掉，有一些相對滯后的“廢”掉，這是每一個板塊都應該有的。
    在日前舉辦的《中國航空法》立法框架研討會上，中國民航大學校長吳桐水也提出建議，在立法目的上，既要考慮到航空法的民用性，又要注重航空法為國民經濟社會發展保駕護航的基本功能，同時又要體現綜合性，正確處理軍用航空、民用航空與公共航空之間，以及三者與航空工業、航空經濟之間的關系。
值得借鑒的他國經驗
    他山之石，可以攻玉。在《中國航空法》的制定過程中，一些專家表示，我們需要開闊眼界，借鑒發達國家航空法立法模式，找出一條適合我國航空產業發展的航空立法模式。
    盧潁中認為，我國的航空法立法框架應當注重總結中國航空業發展和管理的基本趨勢與規律，同時借鑒國外航空法制發達國家的成熟經驗，與世界接軌。
    對此，盧潁中以美國為例，向記者作了詳細介紹。最初在美國，無論是聯邦政府還是各州政府都出臺了航空法規，并建立了專門的管理機構進行管理，這就使航空業的發展沒有一個統一的體系，各種單行法規之間有著很大的沖突。于是，在1958年，美國轉變了它的航空立法模式，進行綜合性立法，通過了《聯邦航空法》，規定州航空法不得與聯邦航空法有沖突。這樣很好地保證了航空發展的完整性以及系統性，同時各單行性法規也會以綜合性法規為綱，使航空法規更加科學、系統，可操作性更強。這是我國目前的航空立法亟待吸收的養料。
    歐盟航空立法的模式，也為我們提供了非常重要的借鑒意義。據劉光才介紹，歐盟航空法包含兩個層次，一個是歐盟層面的法，在歐盟范圍內適用；另一個是各個國家制定的相關法律。歐盟的法律具有很強的指導性，各國的法律根據歐盟的法條進行適當修改。歐盟的航空法強調歐洲的共同市場，整個歐盟范圍內各個國家的界限基本沒有了，營造一個“單一天空”，目標是空管機構統一起來，統一管理歐盟范圍內的飛行器飛行。另外，消費者合法權益的保護、碳排放的嚴格限制等，都是歐盟航空法比較重視的，而這些均是我國相關法律所欠缺的，亟待完善。“航空立法的過程也是一個不斷學習的過程，吸取航空強國的良好經驗是我們提倡的，但是任何法律法規的內容都是現實國情的具體體現，不能脫離中國的實際。如何根據具體國情吸收國外先進的東西，這是中國的立法者需要認真思考的問題�！眲⒐獠艑τ浾邚娬{。