編者按
    3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》正式對外發(fā)布，提出將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，設(shè)立中國鐵路總公司，組建國家鐵路局。規(guī)定國家鐵路局對中國鐵路總公司履行監(jiān)管職能。
    緊接著，中央政府門戶網(wǎng)站公布了《國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這標(biāo)志著我國的鐵路體制改革又向前邁出了重要一步。從方案的具體內(nèi)容來看，成立7個地方鐵路監(jiān)管局，確定了具體的人員編制，這些都進(jìn)一步凸顯出了國家鐵路局在監(jiān)管方面的職能。
    然而目前來看，中國鐵路總公司仍然是一個超級壟斷的央企巨無霸，屬于正部級別，而國家鐵路局屬于副部級。國家鐵路局該如何處理與鐵路總公司的關(guān)系？一個副部級單位怎樣才能對正部級單位實(shí)行有效監(jiān)管？
●鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究員 孫林：
必須嚴(yán)格依法監(jiān)管
    改制后的中國鐵路總公司不具有對其他鐵路企業(yè)的行政支配權(quán)。但是中國鐵路總公司控制著全國近70%的鐵路線路里程、絕大部分的客運(yùn)運(yùn)營權(quán)，在鐵路運(yùn)輸市場中處于事實(shí)上的壟斷地位。其所擁有的全國鐵路路網(wǎng)調(diào)度權(quán)，使得其他鐵路企業(yè)不得不受制于中國鐵路總公司；中國鐵路總公司作為合資鐵路公司的主要控股股東也對公司具有股份控制權(quán)。因此，如何保證這些鐵路企業(yè)能夠獨(dú)立經(jīng)營、開展競爭是政府監(jiān)管部門的責(zé)任。
    國家鐵路局作為國家的行政管理機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管的對象是所有的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。但由于中國鐵路總公司處于壟斷地位，因此是監(jiān)管的重點(diǎn)。要實(shí)施國家鐵路局對中國鐵路的有效監(jiān)管，必須完善相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)。
    鐵路監(jiān)管立法的目標(biāo)，是為建立健全鐵路運(yùn)輸市場公平競爭新秩序提供法律保障。圍繞這個目標(biāo)，明確監(jiān)管的原則、內(nèi)容、程序與方式，真正做到鐵路監(jiān)管工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法監(jiān)管。
    鐵路監(jiān)管的內(nèi)容，主要是鐵路市場主體的經(jīng)營行為，包括6個方面：一是國家鐵路局通過對鐵路市場主體的進(jìn)入與退出的監(jiān)管，維護(hù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)秩序；二是對鐵路運(yùn)輸價格監(jiān)管，防止鐵路企業(yè)亂收費(fèi)、亂漲價；三是對不正當(dāng)競爭與壟斷行為的監(jiān)管，避免中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位對其他鐵路企業(yè)的公平競爭、互聯(lián)互通等基本運(yùn)輸權(quán)利的侵害；四是對鐵路運(yùn)輸安全的監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)國家的安全法規(guī)，保障鐵路運(yùn)輸安全；五是對運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，不斷督促鐵路企業(yè)提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量；六是對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的管理。這也是國家鐵路局行政管理的重要內(nèi)容，無論是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施還是運(yùn)輸工具，都必須符合國家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對于違反標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的行為，國家鐵路局有權(quán)依法作出處理。
    國家鐵路局要通過嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)秩序。對于違反監(jiān)管法規(guī)的行為，必須依法作出處理。在目前情況下，如何保證鐵路運(yùn)輸市場主體的公平競爭、保障鐵路運(yùn)輸安全以及不斷提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，是國家鐵路局監(jiān)管工作的重點(diǎn)。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)保障其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)參與全國鐵路調(diào)度活動的權(quán)利，確保鐵路運(yùn)力資源能夠做到公平、公正地分配。同時也要進(jìn)一步完善監(jiān)管程序，賦予被監(jiān)管對象相應(yīng)的申訴權(quán)，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。
●北京交通大學(xué)法學(xué)院 張長青、段宇楠：
鐵路監(jiān)管需有的放矢
    關(guān)于國家鐵路局能不能管鐵路總公司的問題，這是不容置疑的，正副部級別不會成為政府實(shí)施監(jiān)管的障礙；關(guān)于該如何管的問題，答案則是鐵路總局應(yīng)寬嚴(yán)相濟(jì)、有的放矢，科學(xué)、合法、合理監(jiān)管，保證中國鐵路總公司的自主經(jīng)營真正實(shí)現(xiàn)的同時，實(shí)現(xiàn)全社會的福祉最大化。
    首先，該管的一定要管。
    在鐵路運(yùn)營安全、質(zhì)量方面。《國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱《鐵路局規(guī)定》）強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對鐵路運(yùn)營中的安全、質(zhì)量的監(jiān)管。從國際經(jīng)驗(yàn)看，英國、法國等國家鐵路進(jìn)行分拆和私營化之后，負(fù)債率進(jìn)一步上升，對國家補(bǔ)助的索取增加，事故率上升，安全性和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下降。而我國的鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全事關(guān)重大，直系國計(jì)民生，無疑更需進(jìn)一步落實(shí)對安全、質(zhì)量責(zé)任的監(jiān)管，防患于未然。審慎監(jiān)（即政府外部監(jiān)管）無疑是行之有效的選擇。在安全與質(zhì)量問題上，國家鐵路局不可念舊情而心慈手軟。
    在社會責(zé)任承擔(dān)方面。行政機(jī)構(gòu)的外殼蛻去后，鐵老大悄然轉(zhuǎn)身，以企業(yè)法人身份示人。《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和其章程是鐵路總公司的行為準(zhǔn)則，表面上看，中國鐵路總公司除了規(guī)模異常龐大，與其他國有獨(dú)資企業(yè)無異。然而鐵路畢竟不是尋常之物，不能完全交予市場聽之任之。
    鐵路承擔(dān)著提供公共服務(wù)的艱巨使命，而贏利卻是企業(yè)的永恒目的所在，因此二者難免沖突。在過去，由于自身的國家機(jī)關(guān)性質(zhì)，原鐵道部不得不為公共利益讓步，因此物價飛漲的今天，火車票并沒有太大的漲幅；如今中國鐵路總公司完全可能出于其巨額債務(wù)壓力對火車票漲價，或在承擔(dān)公益性運(yùn)輸責(zé)任時“缺斤少兩”。國內(nèi)已有不少專家對此問題表示擔(dān)憂，而我國又尚未以明確的法律、法規(guī)對企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)制約束。因此，也需要一個政府職能部門在旁敲打提醒、苦口婆心，時時警惕。
    其次，不該管的絕不亂管。
    《鐵路局規(guī)定》第一條“職能轉(zhuǎn)變”中的第一款“取消的職責(zé)”，取消了國家鐵路局的15項(xiàng)職能。這些職能主要體現(xiàn)在鐵路運(yùn)營業(yè)務(wù)事項(xiàng)（如開行客貨直通列車、辦理軍事運(yùn)輸和特殊貨物運(yùn)輸、專用線與國鐵接軌、工程及設(shè)備報(bào)廢、日常清產(chǎn)項(xiàng)目核資、基建大中型項(xiàng)目工程施工、監(jiān)理、物資采購等）的審批及從業(yè)資質(zhì)（超限超長超重集重承運(yùn)、工業(yè)產(chǎn)品制造等）的認(rèn)定與審批方面。這正反映了“政企分開”的改革初衷。政企不分是原鐵道部的多年詬病，此次市場化改革，目的之一即在于形成“政府依法管理、企業(yè)自主經(jīng)營、社會廣泛參與”的鐵路發(fā)展新格局。鐵路總局對鐵路總公司在某些領(lǐng)域擁有法定監(jiān)管職權(quán)，然而卻無權(quán)染指企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營運(yùn)作事宜。
●石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 張俊勇：
勿以行政級別論監(jiān)管
    國家鐵路局 “三定”編制塵埃落地后，鐵路總公司機(jī)構(gòu)編制也緊跟著敲定。對于副部級的國家鐵路局能否有效監(jiān)管中國鐵路總公司，無論是業(yè)界還是坊間都充滿了擔(dān)憂。
    任何 “管得住”與 “管不住”的命題都難以推敲。國家鐵路局履行職能的核心之一在于安全監(jiān)管。按照改革要求和分工，中國鐵路總公司承擔(dān)安全主體責(zé)任，國家鐵路局承擔(dān)安全監(jiān)管責(zé)任，各自承擔(dān)各自的責(zé)任，出了問題便于問責(zé)。圍繞著鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全的監(jiān)管管理，兩者的目標(biāo)是一致的，誰都不能以國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全為兒戲。高度重視安全工作，這為鐵路局在鐵總履行行政監(jiān)管職能提供了保證。
    國家鐵路局幾個司級機(jī)構(gòu)的設(shè)立也體現(xiàn)了其工作的重點(diǎn)和核心。綜合司 （外事司）有權(quán)代表政府進(jìn)行新聞發(fā)布、行業(yè)監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)。鐵總再大，也是行業(yè)中的一員，無權(quán)代表全行業(yè)。其他司對鐵總的監(jiān)管也是有所側(cè)重，諸如科技與法制司所負(fù)責(zé)的鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整個國家只能采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)才能充分發(fā)揮路網(wǎng)優(yōu)勢，這是技術(shù)本身所要求的；諸如安全監(jiān)督司和運(yùn)輸監(jiān)督管理司以運(yùn)輸安全為主要抓手；工程監(jiān)管司和設(shè)備監(jiān)督管理司都要為安全生產(chǎn)和運(yùn)輸提供最根本的保證。從國家鐵路局的職責(zé)來看，可謂有“虛”有 “實(shí)”， “虛”的方面在于規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；而 “實(shí)”的方面則主要集中在安全監(jiān)管上。這種 “虛”與“實(shí)”相結(jié)合的方式或可能為繼續(xù)深化改革做好鋪墊。
    鐵路總公司的確攤子很大，資產(chǎn)也很大。有媒體稱，它的資產(chǎn)相當(dāng)于5~6個中石油，10個國家電網(wǎng)。如果任憑鐵路局對鐵總的資產(chǎn)管理、經(jīng)營運(yùn)作等也進(jìn)行管理，那就絕對有越俎代庖之嫌。即使交通運(yùn)輸部也有對鐵總的行業(yè)管理的責(zé)任，但鐵總資產(chǎn)的驗(yàn)資與審核只能由財(cái)政部來決定。明確各自的職能和范圍，讓政府和市場都發(fā)揮作用才是改革的意義所在。
    1991年的 《鐵路法》已經(jīng)明顯地落后于這個時代，與現(xiàn)實(shí)差距太大，與鐵路改革的方向差距太大，有些法律條文已經(jīng)完全過時。而有些新情況、新問題則并不能通過《鐵路法》來解決。可以說在鐵路領(lǐng)域出現(xiàn)了很多的立法空白。盡快修訂、出臺新的相關(guān)法規(guī)的呼聲甚高。改革的路很長，改革的制度紅利也會逐步釋放。隨著改革的深入，大力推行去行政化，從法律上明確每一方義務(wù)和責(zé)任，將監(jiān)管與被監(jiān)管納入法制的軌道才是未來發(fā)展的道路。