□ 本報記者 張穎川
   “火車一響，黃金萬兩”，“鐵路是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的‘先鋒官’”，“鐵路是拉動內(nèi)需的‘火車頭’”，這些流傳已久的言論都在說明鐵路建設(shè)對于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。
    對此，國家早已有充分的認(rèn)識，并推出了一系列的政策和規(guī)劃發(fā)展鐵路。根據(jù)國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年全國鐵路營業(yè)里程規(guī)劃目標(biāo)完成12萬公里以上。依據(jù)原鐵道部今年年初的規(guī)劃，2013年全路固定資產(chǎn)投資為6500億元，其中基建投資5200億元、投產(chǎn)新線5200公里以上。
    然而目前的實際情況是，由于鐵路建設(shè)資金緊缺，建設(shè)速度異常緩慢。到2012年底，我國現(xiàn)有營業(yè)鐵路里程只達(dá)到9.8萬公里；如今2013年已過半年，鐵路基建投資大約只完成1800多億元。特別是鐵路總公司成立以來，在建設(shè)資金嚴(yán)重緊缺、債務(wù)負(fù)擔(dān)極為沉重的境況下，很多計劃要修的線路都緩建或停建，鐵路總公司更多對有經(jīng)濟(jì)效益的線路感興趣，對一些公益性鐵路、經(jīng)濟(jì)效益差的線路，以及欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的鐵路則是態(tài)度冷談。
    如計劃中的成貴鐵路(云南段)、大瑞鐵路(保瑞段)、麗香鐵路等建設(shè)并未提上日程，西安到成都、成都到蘭州和鄭州到重慶這三條高鐵線路，目前也因為資金等問題暫時擱置。如此將嚴(yán)重威脅到國家鐵路網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃，按照這個速度，到2020年將很難完成12萬公里的建設(shè)目標(biāo)。
    那么，鐵路網(wǎng)規(guī)劃中，中西部地區(qū)的線路、公益性線路等鐵路建設(shè)資金缺口該由誰來解決？建 設(shè) 缺 位
    其實，鐵路建設(shè)重東部、輕中西部的不平衡建設(shè)格局由來已久。這種建設(shè)格局的形成是由多方面因素造成的，包括歷史原因、地理環(huán)境因素，同時也與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)有關(guān)。
    就拿近年來說，根據(jù)國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，被列入其中的中西部鐵路線路近40條，其中包括7條研究性項目。按照規(guī)劃，這些鐵路需要在2020年前建成。不過，綜觀這些鐵路的建設(shè)情況，卻會發(fā)現(xiàn)：距離2020年不到七年時間，只有不到一半的規(guī)劃線路開工，而且，多條線路的開工期限一拖再拖。
    今年5月全面開工建設(shè)的渝黔新線便是其中的典型。這條重慶到貴陽的線路早在2009年就進(jìn)入了國家發(fā)改委“2009年西部大開發(fā)新開工重點工程”，屬于確定新開工的18項重點工程之一，原計劃于2014年建成。但是真正的開工日期直到2013年5月才成行，建成日期亦延至2018年。
    然而加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)卻具有著舉足輕重的意義。推動中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)，不但可以有效帶動當(dāng)?shù)刭Y源能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以改善中西部和貧困地區(qū)群眾的生活條件，激活中西部巨大的資源和消費市場，對于調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，都具有深遠(yuǎn)的影響。“中西部地區(qū)幅員遼闊，資源豐富，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，亟須通過加快鐵路建設(shè)來帶動發(fā)展，所以中西部地區(qū)大量的鐵路不建是不行的，否則就會影響到鋼鐵行業(yè)、水利行業(yè)、煤炭行業(yè)、機(jī)械加工工業(yè)等諸多行業(yè)的發(fā)展，很多工廠就要關(guān)門。”中國工程院院士、中國中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢恕對記者說。
    此外，鐵路建設(shè)還具有很強(qiáng)的公益性。就我國的情況看，鐵路的公益性服務(wù)主要包括：以國土開發(fā)、消除地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、加強(qiáng)和鞏固民族團(tuán)結(jié)、滿足軍事需要、運(yùn)輸搶險救災(zāi)物資、重要物資運(yùn)輸?shù)确墙?jīng)濟(jì)性的鐵路建設(shè)項目和運(yùn)輸服務(wù)。從這個角度講，鐵路承擔(dān)了一部分本應(yīng)由國家承擔(dān)的職能。而鑒于鐵路運(yùn)輸能力大、受氣候和自然條件影響較小、方便調(diào)度等諸多運(yùn)輸優(yōu)勢，履行這些公益性職能非鐵路莫屬。所以，在目前公益性鐵路建設(shè)不受“歡迎”的當(dāng)口，強(qiáng)化公益性鐵路建設(shè)同樣不容忽視。誰 來 埋 單
    鐵路建設(shè)刻不容緩，然而建設(shè)資金卻是極度緊缺。
    據(jù)記者了解，鐵路工程的投資資金中，目前主要融資渠道仍然是銀行貸款和發(fā)行債券。在一季度的資金來源中，貸款達(dá)1009億元，占總資金來源1514億元的2/3左右，融資渠道非常單一。
    與此同時，新成立的鐵路總公司承擔(dān)著巨大的債務(wù)壓力。原鐵道部已有大量長期負(fù)債，鐵路總公司成立之后，原鐵道部的所有債務(wù)都由鐵路總公司承擔(dān)。鐵路總公司2013年一季度報表顯示，總負(fù)債達(dá)2.84萬億元，負(fù)債率高達(dá)62.31%。
    另外，嚴(yán)重的虧損也使鐵路總公司步履艱難。年初以來，鐵路的經(jīng)營狀況極為慘淡，一季度報收68.76億元的虧損，第二季度又因煤炭市場乃至整個宏觀經(jīng)濟(jì)的不景氣而報收不佳。
    在這種情況下，讓本屬企業(yè)性質(zhì)、以運(yùn)營贏利為最終目的的鐵路總公司承擔(dān)更多中西部鐵路、公益性鐵路這些經(jīng)濟(jì)效益欠佳的建設(shè)任務(wù)，不免有些“強(qiáng)人所難”。
    王夢恕表示認(rèn)同：“既然是企業(yè)，當(dāng)然就要考慮投資成本和收益。主抓贏利性強(qiáng)的鐵路線路建設(shè)，這屬于正常的企業(yè)行為。現(xiàn)在的鐵路總公司當(dāng)務(wù)之急是保證9.8萬公里鐵路的順利運(yùn)營，保證220多萬職工的生活，保證盡快地贏利來償還巨額債務(wù)。”
    既然如此，將這些處于缺口狀態(tài)的中西部鐵路、公益性鐵路交由社會資本來建設(shè)？
    恐怕也不現(xiàn)實。眾所周知，鐵路投資資金需求量大，投資回收期長，從勘探、施工到運(yùn)營，大約需十年時間，一般的企業(yè)和社會資本往往難以承擔(dān)。
    所以，鑒于上述實際情況，彌補(bǔ)鐵路建設(shè)“缺口”的任務(wù)最終只能落到政府部門的頭上。
    中物華商國際物流股份有限公司董事長劉景福即對此表示：“像那些中西部地區(qū)的鐵路，亟須建設(shè)，但是鐵路總公司又無能為力，這種情況就應(yīng)該由大交通部來統(tǒng)籌，由國家政府部門來解決，建設(shè)資金由國家埋單。”怎 樣 落 實
    強(qiáng)化中西部鐵路、公益性鐵路建設(shè)，填補(bǔ)鐵路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)缺口，這已成為鐵路體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的不可回避的問題。那么，建設(shè)資金該如何落實？
    7月24日國務(wù)院常務(wù)會議上，部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)等事項，給正在遭受資金缺口的鐵路建設(shè)注入了強(qiáng)心劑。
    會議強(qiáng)調(diào)，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運(yùn)作、政策配套的基本思路，推進(jìn)鐵路投融資體制改革。通過改革，全面開放鐵路建設(shè)市場，優(yōu)先建設(shè)中西部和貧困地區(qū)的鐵路及相關(guān)設(shè)施。
    具體措施是：多方式多渠道籌集建設(shè)資金，以中央財政性資金為引導(dǎo)，吸引社會資本投入，設(shè)立鐵路發(fā)展基金。創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式；向地方和社會資本開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；加大力度盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發(fā)利用，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展；加快前期工作，使“十二五”規(guī)劃確定的重點項目及時開工，按合理工期推進(jìn)，確保工程質(zhì)量。
    至于上述方案是否切實可行，或許還有待觀察。
    王夢恕對于以上方案就不完全贊同。他認(rèn)為，多方式多渠道籌集建設(shè)資金是合理的，但應(yīng)該明確中央財政性資金為“主導(dǎo)”，而不是“引導(dǎo)”。“社會資本整體體量偏小，對于一些小規(guī)模的線路還可以。至于大規(guī)模的鐵路干線，建設(shè)成本巨大，社會資本、鐵路發(fā)展基金等是起不了太大作用的。所以，還必須以中央財政性資金為主導(dǎo)，由國務(wù)院來拿錢建設(shè)。”王夢恕說。
    對于向地方和社會資本開放城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)問題，王夢恕表示支持：由于一些城際鐵路線路比較短，相對干線鐵路建設(shè)資金數(shù)額較少，所以這類鐵路以省市政府為中心出錢修建還是可行的。
    “不過前提是，地方政府必須改變GDP的發(fā)展方式，避免過于追求大樓、地產(chǎn)、馬路等方面的建設(shè)，應(yīng)以鐵路建設(shè)為中心，因為鐵路修到哪里，就會帶動哪里的發(fā)展，這是毋庸置疑的。”王夢恕補(bǔ)充道。
    中西部或貧困地區(qū)鐵路建設(shè)有了解決對策，那么公益性鐵路的建設(shè)危機(jī)又該如何化解？
    更多的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，首先應(yīng)該界定好鐵路的公益性和經(jīng)營性，進(jìn)而實施分類建設(shè)。經(jīng)營性項目主要采用市場化投融資與建設(shè)運(yùn)營，公益性項目則由政府公共財政負(fù)擔(dān)以及政策性貸款解決。“隨著鐵路改革進(jìn)程的加快，政府相關(guān)部門應(yīng)該對鐵路的公益性有一個整體的計劃和規(guī)劃，如對公益性鐵路的建設(shè)、規(guī)模、投入、考核、運(yùn)營等都有具體的東西出臺，這些問題不解決，而是寄望于鐵路總公司主動解決，顯然是不現(xiàn)實的。”劉景福建議。
    另外，對鐵路所承擔(dān)的公益性職能，也有業(yè)內(nèi)人士建議，有關(guān)部門應(yīng)建立配套的補(bǔ)貼機(jī)制，如公益性線路和運(yùn)輸補(bǔ)貼制度、經(jīng)營性鐵路合理定價機(jī)制等，如此有助于加快公益性鐵路的建設(shè)步伐，進(jìn)而更好地完善鐵路網(wǎng)的建設(shè)，推動鐵路的改革進(jìn)程。