經(jīng)歷了70年的發(fā)展，多邊體系呈現(xiàn)出從多邊主義到區(qū)域主義的變化；全球貿(mào)易治理在自由貿(mào)易與保護(hù)貿(mào)易之間交叉前行，而今保護(hù)主義更為流行。2016年11月，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，將使美國治下的多邊體系更加面目全非，特朗普競選綱領(lǐng)中公開反對的是多邊制度構(gòu)建和自由貿(mào)易。
中國于2001年加入多邊貿(mào)易體系，目前已經(jīng)發(fā)展成為世界第一大貿(mào)易國。中國一直是多邊體系的擁護(hù)者、自由貿(mào)易的受益者。面對不斷撕裂的多邊體系，中國入世15年是如何作為的？中國的未來選擇是什么？本文將中國入世的歷程內(nèi)嵌在多邊體系變動的框架中，梳理、評價中國入世15年的表現(xiàn)。
多邊體系走向碎片化
美國學(xué)者羅伯特·基歐漢認(rèn)為，多邊主義是某種制度安排下的實(shí)踐，分為三個層次：一是工具性多邊主義，即多邊主義作為一種外交形式或政策工具而存在。二是制度性多邊主義，即多邊主義作為一套規(guī)則、制度而存在。三是戰(zhàn)略性多邊主義，即多邊主義作為一種外交理念、指導(dǎo)思想存在。
全球貿(mào)易治理中的多邊主義可以作為全球貿(mào)易治理的制度構(gòu)建、多邊協(xié)定形成的一套規(guī)則，同時也是一種治理理念。
與多邊相對應(yīng)，諸邊是多邊框架下的用語，諸邊協(xié)定是三個或以上國家所簽訂的貿(mào)易協(xié)定。與諸邊不同，傳統(tǒng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（FTA）主要是以某一地區(qū)為基礎(chǔ)建立的。與FTA相對應(yīng)，近幾年出現(xiàn)了跨洲際的大區(qū)域協(xié)定，如美國重返亞太的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）和美歐的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”（TTIP）。通過跨洲際的大區(qū)域主義，美歐國家開始尋求跨區(qū)域的全球貿(mào)易治理新路徑。目前，全球貿(mào)易治理同時存在著多邊、諸邊、區(qū)域和跨區(qū)域的制度安排。
美國戰(zhàn)后試圖建立的自由主義的以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球貿(mào)易體系是有所變化的，大致分為兩個階段：一是多邊為主階段，二是區(qū)域?yàn)橹麟A段。
1.以多邊為主階段
多邊主義可以作為一種外交形式或政策工具而存在，這一點(diǎn)反映在美國的多邊體系構(gòu)建意圖中。冷戰(zhàn)到20世紀(jì)80年代，美國國際戰(zhàn)略以遏制蘇聯(lián)和超越遏制接近中國為標(biāo)志，其全球貿(mào)易治理的思路是：以多邊（GATT）為主，使自由貿(mào)易體制成為冷戰(zhàn)的工具。美國希望建立貿(mào)易自由化的體制，以此復(fù)興美國重要盟友西歐和日本的經(jīng)濟(jì)，共同遏制蘇聯(lián)。與對蘇聯(lián)的遏制與排擠相反，20世紀(jì)70年代，尼克松總統(tǒng)開始接觸中國，80年代中期，中國開始申請加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，希望進(jìn)入全球貿(mào)易體系。
作為工具的多邊主義，對于美國來說，是一種“自我利益的多邊主義”政策,美國只是將多邊框架作為實(shí)現(xiàn)其特定國家利益的手段，而并非是為了實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)國家集體的整體利益。美國既是世界上進(jìn)行多邊合作的主導(dǎo)力量，同時又是此類合作的最大障礙之一，這一悖論正是美國參與全球貿(mào)易治理的特征之一。
2.以區(qū)域?yàn)橹麟A段
從20世紀(jì)90年代，以北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）生效為代表，美國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略開始實(shí)施，這一侵蝕多邊體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型在“9·11”后更加趨于明顯，從小布什到奧巴馬，美國完成了自由貿(mào)易區(qū)的躍進(jìn)。
美國以區(qū)域和雙邊協(xié)定代替多邊體系的這一時期又可以分為以下三個階段：
第一階段，冷戰(zhàn)剛結(jié)束后，美國對蘇聯(lián)的遏制轉(zhuǎn)向應(yīng)對歐洲和日本的相繼崛起。克林頓政府提出了“參與和擴(kuò)展”的外交政策，重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。1999年WTO第三次部長級會議在西雅圖失敗，一定程度上動搖了美國在多邊體系中的霸權(quán)地位,美國選擇區(qū)域主義的治理方式逐漸成型。
第二階段，2001年“9·11”后，小布什時期試圖建立一個后威斯特伐利亞體系，一個以美國為中心的單極霸權(quán)。由于參與“9·11”襲擊的恐怖分子多來自中東穆斯林世界，這一地區(qū)自然成為美國外交重心，小布什政府把與中東國家建立自由貿(mào)易區(qū)提到了日程上來。“9·11”之前，美國在中東地區(qū)只和以色列簽署了自由貿(mào)易協(xié)定。2003年，布什政府提出建立美國中東自由貿(mào)易區(qū)（MEFTA）的計劃。
2003年，WTO第五次部長級會議在墨西哥的坎昆再次失敗，應(yīng)該是多邊體系走向碎片化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其主要標(biāo)志是美國加快了雙邊談判速度。美國先后與智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥、加拿大、多米尼加共和國、哥斯達(dá)黎加、阿曼、韓國、澳大利亞、摩洛哥等先后簽署了自由貿(mào)易協(xié)定。
第三階段是跨洲際的大區(qū)域主義階段。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，奧巴馬政府提出“再工業(yè)化戰(zhàn)略”，希望擴(kuò)張出口。由于“多哈回合”遲遲沒有進(jìn)展，美國無法通過多邊貿(mào)易安排為其制造業(yè)出口拓展新的空間。在此背景下，美國提出了跨區(qū)域貿(mào)易談判的新設(shè)想，即發(fā)起了跨太平洋的TPP。2013年6月，美歐在“八國集團(tuán)峰會”（G8）上正式宣布啟動TTIP談判。至此，美歐等發(fā)達(dá)國家作為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國進(jìn)一步融入到全球經(jīng)濟(jì)板塊新一輪整合之中。TPP 與TTIP 成為美國布局全球戰(zhàn)略的重要工具。
在美國戰(zhàn)略變化的帶動下，全球區(qū)域主義流行。據(jù)WTO統(tǒng)計，截至2015年10月15 日，全球區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）累計達(dá)265個，其中覆蓋商品和服務(wù)貿(mào)易的有127個，僅覆蓋商品貿(mào)易的有137個，僅覆蓋服務(wù)貿(mào)易的有1個。絕大多數(shù)國家參與了一項以上的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。
3. 諸邊的興起
由于多哈談判停滯，在多邊框架內(nèi)，WTO在尋求替代方案。WTO建立了諸邊協(xié)定委員會或工作組，鼓勵、監(jiān)督和指導(dǎo)成員國在多邊框架下進(jìn)行諸邊談判。
因?yàn)閰⑴c諸邊談判的國家往往是利益相關(guān)方，比較容易在某一“模塊”達(dá)成共識。如《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）就是在WTO框架下達(dá)成的諸邊協(xié)定，ITA談判的參與方是IT產(chǎn)品的主要生產(chǎn)國，其產(chǎn)品占到世界IT產(chǎn)品市場的90%以上，因而達(dá)成諸邊協(xié)議的意愿比較強(qiáng)烈，談判時候的難度自然比在多邊層面上容易很多。
WTO成員就《信息技術(shù)協(xié)定》的擴(kuò)圍已經(jīng)達(dá)成了共識，這是多哈談判期間少有的突破，對于增強(qiáng)和恢復(fù)各方對于世貿(mào)組織多邊談判功能信心的作用不言而喻。目前，國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）和政府采購協(xié)議（GPA）在諸邊框架下展開，有望取得新的進(jìn)展。
4.后特朗普階段
根據(jù)特朗普的競選綱領(lǐng)且共和黨控制國會這一現(xiàn)實(shí)判斷，多邊體系將面臨更大的危險。特朗普如果堅守民族主義和反自由貿(mào)易的立場，全世界最強(qiáng)大的國家決定立起高墻并避而遠(yuǎn)之，那么，70年來美國治下的全球貿(mào)易治理體系將出現(xiàn)致命打擊。
應(yīng)該說，多邊體系走向碎片化并不是特朗普一個人的“功勞”，當(dāng)1999年西雅圖WTO部長級會議失敗、2003年坎昆會議再次失敗的時候，美國選擇區(qū)域主義，這是美國人搬起石頭準(zhǔn)備砸自己腳的第一步。隨后，各種花樣翻新的制度構(gòu)建創(chuàng)新，加快了石頭落地的速度，特朗普可能會使石頭真正落地。如此，美國人親手毀掉了美國治下的多邊體系。
自由貿(mào)易與保護(hù)貿(mào)易更迭
WTO及其前身GATT在推動自由貿(mào)易方面發(fā)揮了巨大的作用。在它們的推動下，通過建立起一定的制度約束，各種貿(mào)易壁壘趨于下降。但與此同時，貿(mào)易保護(hù)主義卻未消失過。
從貿(mào)易保護(hù)主義的發(fā)展過程來看，恰好是與貿(mào)易自由化制度不斷建立的過程相重合的。可以說，不斷加強(qiáng)的貿(mào)易自由化制度約束與貿(mào)易保護(hù)主義的不斷升級是并行的，在特定經(jīng)濟(jì)條件下，保護(hù)貿(mào)易甚至?xí)阶杂少Q(mào)易主導(dǎo)國際貿(mào)易。
2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后多邊體系中自由貿(mào)易與保護(hù)貿(mào)易的運(yùn)行呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)：
第一，貿(mào)易保護(hù)主義日益流行。2016年6月，WTO發(fā)布關(guān)于二十國集團(tuán)（G20）的例行監(jiān)督報告。報告指出，自2008年以來，G20成員國共實(shí)施了1583項貿(mào)易限制措施（包括貿(mào)易救濟(jì)措施），其中只有387項措施（約占25%）被取消，仍在實(shí)施的限制措施1196項。在2015年10月中旬到2016年5月中旬，G20成員實(shí)施了145項新的貿(mào)易限制措施，相當(dāng)于平均每月出臺近21項新措施，月均出臺新措施數(shù)量為2009年WTO開始監(jiān)測貿(mào)易措施以來最多的。
第二，在傳統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)主義框架下，貿(mào)易保護(hù)的動機(jī)是防守性的，WTO立法規(guī)定，只有本國企業(yè)受到“損害”時才可實(shí)施保護(hù)性措施。在新貿(mào)易保護(hù)主義框架下，貿(mào)易保護(hù)的動機(jī)是進(jìn)攻性的。國家設(shè)置各種保護(hù)措施主要是為了削弱對方產(chǎn)品的競爭力，如通過制定嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度，使得多數(shù)國外企業(yè)難以進(jìn)入高新技術(shù)、高附加值產(chǎn)品領(lǐng)域。新保護(hù)主義措施也日益從邊境措施拓展到干預(yù)對方國家的國內(nèi)措施，涉及的領(lǐng)域從傳統(tǒng)的工業(yè)拓展到國際服務(wù)貿(mào)易，甚至金融領(lǐng)域，比如，特朗普聲稱要把中國定為匯率操縱國。
第三，貿(mào)易保護(hù)愈來愈政治化。主要體現(xiàn)在貿(mào)易政策日益受意識形態(tài)、民粹主義、地緣政治和外交目的所左右，各國的貿(mào)易沖突中日益加入政治性元素，可能導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)向制度性沖突轉(zhuǎn)化。
中國向主導(dǎo)國角色轉(zhuǎn)變
1. 戰(zhàn)略跟進(jìn)區(qū)域主義、諸邊主義
2001年12月11日，中國正式加入WTO，成為其第143個成員。中國始終認(rèn)為多邊體系是全球貿(mào)易治理的最佳方式，加入WTO獲得了永久的非歧視性待遇，為經(jīng)貿(mào)發(fā)展提供了穩(wěn)定的制度保障。
2003年坎昆會議后，面對不斷加強(qiáng)的區(qū)域主義，中國政府亦啟動了自貿(mào)區(qū)談判。目前為止，中國已簽協(xié)議的自貿(mào)區(qū)13個：中國-澳大利亞、中國-韓國、中國-瑞士、中國-冰島、中國-哥斯達(dá)黎加、中國-秘魯、中國-新加坡、中國-新西蘭、中國-智利、中國-巴基斯坦、中國-東盟、內(nèi)地與港澳更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排和中國-東盟（“10+1”)升級。正在談判的自貿(mào)區(qū)有：中國-海合會、中國-挪威、中日韓、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、中國-斯里蘭卡、中國-巴基斯坦自貿(mào)協(xié)定第二階段談判、中國-馬爾代夫和中國-格魯吉亞。
針對拉丁美洲，中國提出了“1+3+6”和“3×3”的中拉合作新框架，這些合作方式將幫助拉美的產(chǎn)業(yè)升級。其具體方式是鼓勵中國的私企和國企更大程度地參與拉美的各類高科技和生產(chǎn)制造業(yè)。
針對諸邊談判，中國參加了《信息技術(shù)協(xié)定》談判。TISA談判于2013年正式啟動，中國已表示希望加入。《政府采購協(xié)定》的目標(biāo)是促進(jìn)政府開放采購市場，由WTO成員自愿簽署，目前共有41個國家和地區(qū)簽署了協(xié)定，中國正處于加入的談判中。
入世15年來，中國完成了從學(xué)習(xí)者到體系參與者的角色轉(zhuǎn)變，中國對多邊體系變化的回應(yīng)總體上呈現(xiàn)戰(zhàn)略跟進(jìn)的特點(diǎn)。
2.“一帶一路”獨(dú)特意義
2013年，中國提出了“一帶一路”戰(zhàn)略，開始對全球貿(mào)易治理制度構(gòu)建提供公共產(chǎn)品，謀求多邊體系中主導(dǎo)者的角色定位。
習(xí)近平主席在2014年曾闡述了“一帶一路”戰(zhàn)略與我國全面參與全球經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)系。他指出：“一帶一路倡議順應(yīng)了時代要求和各國加快發(fā)展的愿望，提供了一個包容性巨大的發(fā)展平臺，具有深厚歷史淵源和人文基礎(chǔ)，能夠把快速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)同沿線國家的利益結(jié)合起來。要集中力量辦好這件大事，秉持親、誠、惠、容的周邊外交理念，近睦遠(yuǎn)交，使沿線國家對我們更認(rèn)同、更親近、更支持。”習(xí)近平主席所描繪的“一帶一路”意在向全球提供一個新型公共產(chǎn)品，同時并不會取代或?qū)宫F(xiàn)有的區(qū)域治理機(jī)制，是對現(xiàn)有治理機(jī)制的補(bǔ)充和完善。“一帶一路”的獨(dú)特意義在于：
首先，從價值理念來看，提出了全球治理的國家倫理觀。“親、誠、惠、容”是指人與人之間的道德情感和道德行為。在世界格局趨于多元化的今天，“親、誠、惠、容”外交理念闡述了中國全球治理的核心信仰。美國全球治理理念的核心特征是保持美國的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，將多邊主義、區(qū)域主義作為實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)力的工具。“親、誠、惠、容”的外交理念，既無霸權(quán)野心，也無遏制他國的特別目的，而是將周邊國家當(dāng)作鄰居，以誠相待，相互受益。
其次，“一帶一路”戰(zhàn)略的提出突破了現(xiàn)有規(guī)則制定的方法，不強(qiáng)調(diào)形式上的多邊主義或區(qū)域主義，而是依靠現(xiàn)有機(jī)制，可以是雙邊的，也可以是區(qū)域的，或者是其他的務(wù)實(shí)推進(jìn)。這一特點(diǎn)是符合一帶一路沿線發(fā)展中國家的客觀狀況的，是從發(fā)展立場出發(fā)的制度構(gòu)建。
最后，標(biāo)志著中國在多邊體系中話語能力的變化。中國在多邊體系中的話語能力決定于三個要素：一是自身實(shí)力（power），這是硬實(shí)力，指一國在全球體系中的經(jīng)濟(jì)地位；二是能力（capacity），這是軟實(shí)力，指一國在全球治理體系中的治理能力，通常通過參與程度、倡導(dǎo)能力等指標(biāo)體現(xiàn)；三是權(quán)利（right），一國參與國際體系而獲得的法律地位，如中國加入WTO后獲得了參與全球貿(mào)易治理的權(quán)利。
從實(shí)力上看，中國加入WTO后對外貿(mào)易發(fā)展迅速，2002年、2003年、2004年的增長速度在30%到40%之間，2005年成為世界第三大貿(mào)易國。2012年，中國成為世界第二大貿(mào)易國家，2013年中國已成為世界第一貨物貿(mào)易大國，這一改變不再是量的變化，而是質(zhì)的變化。從能力角度，中國推出“一帶一路”戰(zhàn)略，呈現(xiàn)全球治理的政策倡導(dǎo)能力、戰(zhàn)略能力；從權(quán)利角度，中國不但依賴已有全球體系給予的權(quán)利路徑，更希望尋求一種自賦式的權(quán)利構(gòu)建。這說明，中國在多邊體系中的角色定位正從積極參與者向主導(dǎo)國轉(zhuǎn)變。
3.保護(hù)貿(mào)易壓力嚴(yán)峻
入世以來中國一直是保護(hù)主義打擊的首要對象國。截至2016年10月，中國在WTO爭端解決機(jī)制下共提起爭端案件13起，被訴37起，提起和被訴爭端案件共計50起。受2012年全球復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的影響，中國在該年提起和被訴的爭端案件均達(dá)到峰值，分別為3起和7起。
入世15年來，除WTO爭端解決機(jī)制內(nèi)的保護(hù)外，中國還要應(yīng)對一些專門針對中國的貿(mào)易歧視。2001年中國加入WTO時簽訂了《中華人民共和國加入議定書》以及《中國加入工作組報告書》等多份法律文件，承諾中國除了需要遵守所有WTO成員均需遵守的多邊貿(mào)易協(xié)定義務(wù)以外，還需要遵守諸多單獨(dú)針對中國實(shí)行的“超WTO義務(wù)”，這些條款通常被視為入世協(xié)議中的不利條款。15年來，這些不利條款成為中國應(yīng)對貿(mào)易保護(hù)主義的主要防御對象。
最后，特朗普時代，中國依舊面臨保護(hù)貿(mào)易的壓力。特朗普的競選綱領(lǐng)已經(jīng)透露出對保護(hù)貿(mào)易的偏好，更聲稱要將中國作為匯率操控國加以制裁。近期看，在特朗普諸多競選綱領(lǐng)中，對外實(shí)施貿(mào)易保護(hù)是比較容易做到的，可能成為他撈取上臺后的第一桶政治資本，不難預(yù)測，中國會成為保護(hù)主義的目標(biāo)國。從長期看，自由主義是否能在多邊體系內(nèi)獲得出路，美國治下的多邊體系是否走向土崩瓦解，要看世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，看多邊體系內(nèi)各國的博弈較量。無論如何，中國經(jīng)歷15年的入世歷練，已經(jīng)有了應(yīng)對任何變化的能力。
