“十三五”時(shí)期我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的挑戰(zhàn)，投資高鐵和中西部鐵路被有關(guān)部門認(rèn)為是拉動(dòng)內(nèi)需的重要選項(xiàng)，近2年鐵路的固定資產(chǎn)投資均在8000億元以上。我國(guó)鐵路確實(shí)存在投資空間，但主要是大都市區(qū)的軌道交通，如果出現(xiàn)投資結(jié)構(gòu)和投資地域錯(cuò)配，會(huì)造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。投資鐵路也要按照十八屆五中全會(huì)的指導(dǎo)思想：以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式。
不宜進(jìn)一步擴(kuò)大高鐵建設(shè)規(guī)模
我國(guó)建設(shè)的高速鐵路已達(dá)1.9萬(wàn)公里，是世界其他國(guó)家和地區(qū)半個(gè)世紀(jì)建設(shè)的高速鐵路總和的2倍以上。2008年10月國(guó)家批準(zhǔn)的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》到2020年達(dá)到的高鐵里程，已經(jīng)提前6年完成。一條高速鐵路的建設(shè)成本是普通鐵路的2—3倍，且只能運(yùn)人不能運(yùn)貨，因此只有在人口規(guī)模大密度高、收入水平高的地區(qū)才可能有足夠大的客流，才可能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。人口規(guī)模、密度低于京滬通道的高鐵項(xiàng)目將長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)。
例如,2011年7月投入運(yùn)營(yíng)的京滬高鐵開始實(shí)現(xiàn)盈利，但2010年1月就投入運(yùn)營(yíng)的鄭西高鐵目前每天僅開行27對(duì)高鐵列車，而鄭西高鐵每天至少有開行160對(duì)列車的能力。這類似于建設(shè)了一座160層的豪華飯店，但只有27層在營(yíng)業(yè)，其余133層處于閑置狀態(tài)，這種飯店是不可持續(xù)的，高鐵也是如此。
目前中鐵總的負(fù)債已達(dá)4萬(wàn)億元，即使不考慮高鐵的運(yùn)營(yíng)成本，高鐵的全部運(yùn)輸收入尚不夠支付建設(shè)高鐵的貸款利息。中鐵總要靠財(cái)政補(bǔ)貼和不斷借新債還舊債來(lái)維持，已經(jīng)陷入債務(wù)負(fù)擔(dān)惡性增長(zhǎng)的深淵。
為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),很多省市政府提出要在“四縱四橫”高鐵網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大高鐵建設(shè)規(guī)模。鄭州、西安、武漢、長(zhǎng)沙等多個(gè)城市都在計(jì)劃建設(shè)“米”字形高鐵，多條上千公里的高鐵大干線都在力圖納入“十三五”規(guī)劃，如果2020年高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到3萬(wàn)公里，將造成國(guó)家將難以承受的高鐵債務(wù)危機(jī)。
實(shí)際上在中西部地區(qū)建設(shè)只能運(yùn)送旅客的高速鐵路，會(huì)造成貨運(yùn)能力不足和高鐵運(yùn)輸能力大量閑置，目前蘭新高鐵每天開行的高鐵動(dòng)車組則不到5對(duì)。高鐵主要是滿足消費(fèi)需求，不能用于運(yùn)輸貨物的生產(chǎn)性需求，而建設(shè)速度目標(biāo)值每小時(shí)160公里左右既能運(yùn)貨又能運(yùn)客的高等級(jí)普通鐵路更有利于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
以推進(jìn)京津冀一體化為旗號(hào)，京津冀要形成“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)，新建城際線23條，總規(guī)模達(dá)3400公里。目前京津冀的鐵路網(wǎng)密度已經(jīng)是長(zhǎng)三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度遠(yuǎn)低于長(zhǎng)三角、珠三角。在北京—天津—唐山通道、北京—石家莊通道上已經(jīng)有高鐵和時(shí)速160公里的普通鐵路，且高鐵的利用率遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)水平。但北京直線聯(lián)接唐山的高鐵項(xiàng)目馬上就要開工建設(shè)，為縮短半小時(shí)運(yùn)行時(shí)間就要投資333億元；北京到石家莊另一條高鐵也要建設(shè)。這些過(guò)度重復(fù)建設(shè)將造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。
飛速運(yùn)行的高鐵確是一道亮麗的風(fēng)景，為人們出行提供了更多的選擇。但天下沒(méi)有免費(fèi)午餐，國(guó)家財(cái)政最后要為高鐵節(jié)約旅行時(shí)間的價(jià)值買單。至于說(shuō)建高鐵應(yīng)主要考慮社會(huì)效益，高鐵帶動(dòng)了房地產(chǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么建既可運(yùn)客又可運(yùn)貨的普通鐵路所產(chǎn)生的社會(huì)效益，和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用遠(yuǎn)大于高鐵。1908年通車的滬寧鐵路催生出長(zhǎng)三角城市群，石家莊則是被鐵路拉出來(lái)的城市。
投資中西部鐵路要適度
我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，鐵路貨運(yùn)需求必然下降。過(guò)去一段時(shí)期主要靠大規(guī)模固定資產(chǎn)投資（主要是蓋樓修路造城）拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),而蓋樓造城需要鋼筋水泥，生產(chǎn)鋼筋水泥需要消耗大量煤炭電力，我國(guó)鐵路主要運(yùn)輸煤炭和冶煉物資等大宗貨物，其占比高達(dá)鐵路貨運(yùn)量的80%，由此造成旺盛的鐵路貨運(yùn)需求。一旦蓋樓修路造城的熱潮過(guò)去，鐵路貨運(yùn)需求必然隨之下降，中鐵總因無(wú)貨可運(yùn)而封存的貨已達(dá)六萬(wàn)輛。目前我國(guó)鋼產(chǎn)量、煤炭產(chǎn)量分別占世界總產(chǎn)量的50%，水泥產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的近60%。這種依靠大量消耗資源的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是不可持續(xù)的。我國(guó)煤炭產(chǎn)量將長(zhǎng)期保持穩(wěn)定甚至下降，加之能源結(jié)構(gòu)變化、建設(shè)坑口電站長(zhǎng)距離高壓輸電、節(jié)能減排、以及國(guó)際煤炭?jī)r(jià)格已經(jīng)低于國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格等因素的影響，對(duì)煤炭和冶煉物資的鐵路貨運(yùn)需求也必然隨之下降，鐵路發(fā)展也必然進(jìn)入新常態(tài)。因此中西鐵路建設(shè)要適度，不能盲目加密中西部地區(qū)的路網(wǎng)密度。
目前中西部很多省區(qū)正在規(guī)劃大量的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，很多鐵路建設(shè)項(xiàng)目的需求預(yù)測(cè)是基于規(guī)劃的鋼鐵、煤炭項(xiàng)目。例如，青海省在建的塔爾丁至肯德可克地方鐵路就是要用來(lái)運(yùn)輸鐵礦石，準(zhǔn)備在格爾木上200萬(wàn)噸的鋼鐵項(xiàng)目。青藏高原是長(zhǎng)江黃河的發(fā)源地，高寒缺氧生態(tài)環(huán)境極其脆弱，不宜發(fā)展采掘、冶煉工業(yè)。在該地區(qū)發(fā)展煤炭、鋼鐵工業(yè)能夠得到的稅收，根本無(wú)法補(bǔ)償修復(fù)生態(tài)破壞需要的巨額投資。青海木里煤田的露天開采已經(jīng)對(duì)黃河支流大通河的發(fā)源地以及整個(gè)地區(qū)的水源涵養(yǎng)和生態(tài)功能造成嚴(yán)重破壞。在國(guó)家大力壓縮鋼鐵煤炭產(chǎn)能的形勢(shì)下，在生態(tài)環(huán)境脆弱的青藏高原地區(qū)更沒(méi)有必要發(fā)展采掘冶煉工業(yè)，這就需要重新考慮該地區(qū)的鐵路發(fā)展規(guī)劃。但對(duì)于有重大戰(zhàn)略意義的川藏鐵路即使會(huì)長(zhǎng)期虧損，也應(yīng)由國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)并在建成后長(zhǎng)期補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)。
鐵路是大運(yùn)量運(yùn)輸方式，而中西部地區(qū)人口規(guī)模小密度低，如果新建鐵路項(xiàng)目客貨運(yùn)量長(zhǎng)期不足，會(huì)造成嚴(yán)重虧損。因此，不能把投資中西部鐵路作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的工具，鐵路也會(huì)出現(xiàn)地域性產(chǎn)能過(guò)剩。由于鐵路建設(shè)的投資規(guī)模巨大，鐵路產(chǎn)能過(guò)剩比其他行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩會(huì)造成更嚴(yán)重的損失。
大都市區(qū)通勤鐵路和軌道交通是發(fā)展重點(diǎn)
“十三五”時(shí)期，我國(guó)鐵路的投資重點(diǎn)主要是大都市區(qū)的軌道交通。大都市區(qū)是指以大城市為中心,由多個(gè)與中心城市有較強(qiáng)通勤聯(lián)系的周邊縣及城鎮(zhèn)組成的區(qū)域，其面積在1.5萬(wàn)平方公里左右。大都市區(qū)是空間一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)和住房市場(chǎng)，人口規(guī)模大、密度高的大都市區(qū)要由通勤鐵路和城市軌道交通支撐其運(yùn)行。
世界城市化的發(fā)展趨勢(shì)是大都市區(qū)的人口在不斷增長(zhǎng),而一些中小城市的人口則很少增長(zhǎng)或下降。2010年美國(guó)366個(gè)大都市區(qū)人口比2000年增加10.8％,比1990年增加26.4％。2010年美國(guó)366個(gè)大都市區(qū)人口占全國(guó)人口比例為83.7％,產(chǎn)出占美國(guó)GDP的89％。大都市區(qū)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入大都市區(qū)化的發(fā)展階段，幾乎所有的省會(huì)和副省級(jí)以上城市都出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通擁堵，大城市病是交通基礎(chǔ)設(shè)施不能支撐大都市區(qū)發(fā)展的市場(chǎng)信號(hào)。
東京大都市區(qū)有2500公里的軌道交通，紐約大都市區(qū)的軌道交通總里程為3342公里。東京和紐約在汽車社會(huì)來(lái)到之前就已經(jīng)建成了相當(dāng)規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，形成了建在軌道交通上的城市。按我國(guó)可能出現(xiàn)20個(gè)千萬(wàn)級(jí)以上人口的大都市區(qū)、每個(gè)大都市區(qū)需要建設(shè)2000公里左右軌道交通推算，我國(guó)大都市區(qū)的通勤鐵路和城市軌道交通的建設(shè)規(guī)模可達(dá)4萬(wàn)公里，存在巨大的投資空間。
大都市區(qū)中一條通勤鐵路的長(zhǎng)度在30—50公里左右，一般不超過(guò)70公里,在其車站周邊可以進(jìn)行高強(qiáng)度的房地產(chǎn)開發(fā)，這不僅能夠疏解中心城市人口，容納更多的外來(lái)人口，改善人口的空間分布結(jié)構(gòu)，為通勤鐵路提供客流，而且可以使建設(shè)通勤鐵路帶來(lái)的土地升值收益回歸建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體。因而可以吸引社會(huì)資本采用PPP方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。
深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革應(yīng)列入“十三五”規(guī)劃
深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革是鐵路發(fā)展的內(nèi)在要求。我國(guó)鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場(chǎng)份額（不包括遠(yuǎn)洋運(yùn)輸）從1998年的54%下降到2014年的22%，即使在國(guó)家加大對(duì)鐵路投入以后，鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)份額下降的趨勢(shì)也沒(méi)有扭轉(zhuǎn)，2008年到2014年，鐵路貨運(yùn)的市場(chǎng)份額就下降了10個(gè)百分點(diǎn)，而其他運(yùn)輸方式的市場(chǎng)份額在不斷增長(zhǎng)。與此相對(duì)照，美國(guó)是世界上公路運(yùn)輸和航空運(yùn)輸最發(fā)達(dá)的國(guó)家，但其鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場(chǎng)份額在40%左右，一直高于公路貨運(yùn)的市場(chǎng)份額。我國(guó)大量用汽車運(yùn)輸煤炭等基礎(chǔ)原材料，大幅度提高了物流成本，嚴(yán)重降低了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的資源配置效率。國(guó)務(wù)院關(guān)于引入社會(huì)資本、土地綜合開發(fā)等促進(jìn)鐵路發(fā)展的政策無(wú)法落實(shí)，鐵路貨運(yùn)改革的成效甚微。
所有上述問(wèn)題都是鐵路沒(méi)有深化改革、不能產(chǎn)生創(chuàng)新活力、不能適應(yīng)市場(chǎng)的必然結(jié)果。“十三五”時(shí)期鐵路進(jìn)行打破壟斷、實(shí)施重組的改革已不應(yīng)拖延。國(guó)家應(yīng)承擔(dān)中鐵總建設(shè)高鐵的全部債務(wù)，實(shí)施把中鐵總拆分為三大區(qū)域鐵路公司的改革，形成三大區(qū)域鐵路公司之間的比較競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域公司內(nèi)相鄰子公司間的平行線競(jìng)爭(zhēng)，即兩層面競(jìng)爭(zhēng)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)組織結(jié)構(gòu)。
鐵路的發(fā)展還應(yīng)與大都市區(qū)的通勤鐵路發(fā)展相結(jié)合，與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合。繼續(xù)保留高度壟斷的鐵路運(yùn)輸管理體制不符合十八屆三中全會(huì)全面深化改革的要求，無(wú)法適應(yīng)2020年建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。實(shí)際上，對(duì)鐵路進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革已經(jīng)寫入了“十五”計(jì)劃綱要，后因存在網(wǎng)運(yùn)分離和區(qū)域分割兩種重組模式的爭(zhēng)論，鐵路的深化改革就此被擱置，并留下多方面的后遺癥。 “十三五”時(shí)期，鐵路運(yùn)輸管理體制改革已經(jīng)不能再拖延了。
作者為北京交通大學(xué)中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中心主任
