我國的保稅區是經國務院批準，在靠近港口、機場等交通樞紐地帶設立的由海關實施特殊監管的經濟區域，是我國目前開放度和自由度最大的經濟區域。我國設立保稅區的目的，是為了利用海關保稅等獨特條件，最大限度地利用國外資金和技術發展外向型經濟，從而帶動區域經濟的發展。經過十多年的發展，保稅區已經為我國擴大對外開放、促進國民經濟發展，起到了強化和推進作用。
    保稅區是自由貿易區的一種。放眼全球，先立法后設區，是世界上許多國家自由貿易區成功發展的重要經驗。立足國內，由于當前缺乏全國統一的有關保稅區管理的立法，各個保稅區所在省市、相關管理部門紛紛從不同的管理角度出發，出臺了各具特色的地方性、部門性的立法或政策。從發展上看，盡管我國保稅區已運作了十幾年，然而其性質、功能、管理體制和運作方式等等重要事項，都還沒有以法律形式作出明確。特別是，在我國入世之后，對外開放、招商引資將向縱深發展，保稅區在繼續加強基礎設施等硬環境建設的同時，更應加快以法律制度建構為核心的軟環境建設。
    就法律制度建設而論，除了須在法律位階上對國內保稅區的性質、功能、宏觀管理等作出統一規定外，還需要對現有調整保稅區運作的各種立法規定加以完善，并對各保稅區在實踐中所創造的行之有效的經驗和做法，認真予以總結并及時提升入法，以加快我國保稅區的發展。
    一
    當今時代，經濟全球化和區域經濟一體化的進程不斷加快。在我國加入 WTO 之后，我國保稅區的原有優勢將逐漸減弱，保稅區所面臨的競爭將更為激烈。為此，適應這一時代潮流的變化，遵循國際慣例，有章可循地發展保稅區，勢將成為國內保稅區走向壯大的共識性選擇。相應地，在國內立法的應對上，特別是在制定全國統一的保稅區管理法律的活動中，應充分借鑒國際通行規則和國際慣例，遵循 WTO 原則和相關規則，結合我國的入世承諾，制定出既符合我國國情又契合國際通行規則的法律規范。
    首先，在制定保稅區管理條例等立法活動中，須遵守 WTO 基本原則和相關規則，同時結合我國的入世承諾，有的放矢地進行立法。一般認為，WTO 的基本法律原則包括非歧視性貿易原則、公平貿易原則、關稅減讓原則、透明度原則等。它們既是構建 WTO 協議之基石，也是有序全球經濟一體化之法律平臺。毫無疑問，這些普適性的原則，我國的國內立法包括保稅區立法，都要一體遵循而不得抵觸或與之背離。
    其次，我國的保稅區立法應汲取世界自由貿易區管理的成功經驗，取其精華，為我所用。比如，1973年于日本京都簽訂的《關于簡化和協調海關制度的國際公約(京都公約)》，是世界上有關自由貿易區的重要公約。該公約總結了世界上自由貿易區幾百年發展的成功經驗，是國際上同類區域管理所需遵循的共同準則。我國已于 2000 年在設在布魯塞爾的世界海關組織總部簽署了修訂后的關于簡化和便利海關手續的《京都公約》，該《公約》對我國具有約束力。對于該《公約》規定的原則和規則，應在國內法中予以貫徹，或者結合我國的國情予以變通后落實。畢竟，《京都公約》原則部分的標準條款之一已經明確指出：“自由區適用的海關規則，應按本附約的規定實施。”
    再次，我國的保稅區立法在遵循中央統一立法、統一管理的前提下，也要充分發揮地方立法的積極性、主動性。這一安排，完全符合《京都公約》的原則規定。《京都公約》在原則部分的標準條款之二明確肯定：“關于設立自由區的規則，可以運往該區的貨物種類，可在區內對貨物進行加工，均由國家法令規定之。”該《公約》在原則部分的標準條款之三也指明：“關于自由區的建筑和布局以及海關監管的安排等規定，應由海關當局擬定。”據此，在中央立法對保稅區管理事項只作原則性規定的或者是中央立法不適宜做出具體規定的事項，各保稅區所在地的地方都可以根據當地的實際情況，積極制定相關實施細則和配套措施。
    　　　　　　　　　 　二
    自 1990 年 5 月經國務院批準在上海設立中國第一個保稅區以來，保稅區的發展至今已有十余年。然而，迄今，尚無一部全國統一的有關保稅區宏觀管理的法律。立法上的滯后，直接導致保稅區在發展中對自身定性、定位、發展目標等的不明確。十幾年間，各保稅區所在地方先后制定了相關的管理辦法，國家相關主管部門也制定了一些規章，規范了保稅區的發展。但是，由于法出多門，加上各地、各主管部門缺少統一的協調，各自為政，許多規定相互矛盾、互相沖突，給保稅區的發展帶來了不容回避的難題。
    例如：《保稅區海關監管辦法》第十三條規定：“從保稅區運入非保稅區的貨物，按照進口貨物辦理手續；從非保稅區進入保稅區的貨物，按出口貨物辦理手續，出口退稅按照國家有關規定辦理。”而財政部于 1995 年發布的一個規章規定：“對非保稅區運往保稅區貨物不予退 (免) 稅。”1998 年，財政部又發文規定：“保稅區與境外之間的進出口貨物實行備案制，海關不簽發報關單，保稅區內企業憑海關簽發的備案清單及其他憑證辦理退稅。”據此，保稅區的企業在實際辦理退稅于續時困難重重，直接影響外資對國內保稅區的投資。
    鑒此，盡早出臺全國統一的《中國保稅區發展條例》或《中國保稅區管理條例》之類的法律，對國內保稅區的性質、地位、功能、發展目標、管理體制、產業導向等統一作出規范十分必要。這樣做，有利于統一協調、解決保稅區發展中遇到的難題，有利于擴大對外開放，帶動區域經濟的發展。
    具體地說，全國一體適用的保稅區條例的制定應包含以下一些內容：
    一是對保稅區的界定。對保稅區的定義，可以參照我國業已加入的《京都公約》第二章內容中對自由區的定義。《京都公約》在“關于自由區的附約”部分指出：“自由區”一詞，指一國的部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物就進口稅及其它各稅而言，被認為在關境以外，并免于實施慣常的海關監管制度。”該《公約》還對“關境”一詞和“海關監管”一詞分別作出了界定。這些界定，都是可以為國內立法所充分借鑒和大膽吸收。
    二是保稅區的設置。保稅區是海關實施特殊監管的經濟區域。作為我國目前開放度和自由度最大的經濟區域，保稅區的設置與我國對外開放戰略息息相關，是一種國家行為，因此，保稅區的設立必須由國務院作出批準。在設立保稅區的權限統一于國務院的前提下，保稅區在發展中所面臨的區域調整，可由國務院主管部門作出批準。同時，根據國際公約和依據國際慣例，中國保稅區還應有明確的四至界線及建有符合海關監管要求的隔離設施和貨物專用出入卡口，以便海關對保稅區實行封閉管理。
    三是保稅區的功能定位。我國保稅區的“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能，是國家所賦予的三項基本功能。這三項傳統功能，需要在立法中得到體現。在此基礎上，國內各保稅區以三項基本功能為基礎，在實踐中不斷發展起來的其他功能，譬如國際物流、商品展銷以及相關的各項功能，也都需要在立法上得到肯定。
    四是保稅區的進出管理事項。《京都公約》中關于自由區的附約指出：“有許多國家一向認為，對運入某一通常作為不在關境內的部分領土的貨物，有必要適當減免其進口關稅，以鼓勵對外貿易和促進國際貿易的普遍發展。”據此，關于國內保稅區貨物的進出，在立法上應予以明確：除國家明令禁止進出境的貨物以外，允許貨物在保稅區與境外之間自由進出。同時，考慮到海外的自由區對貨物在保稅區和非保稅區之間進出一般按進出口進行管理的慣例，我國在立法上也應肯定：貨物由保稅區進入非保稅區視同進口，由非保稅區進入保稅區視同出口；并且，在進出口手續上，提供相應的便利，比如，在保稅區與境外之間進出的貨物，根據實際情況，應允許由收貨人、發貨人或者其代理人向海關備案，不需正式報關。
    五是出口退稅和外匯管理事項。《京都公約》關于自由區的附約部分明確規定：“從關境運往自由區的貨物，通常可在出口時，免除或退還其進口關稅或國內各稅。”《京都公約》在標準條款之七中也具體指明：“準許進入自由區的貨物，如在出口時，可享受免退進口關稅的權利，應準在運入后立即取得其免退稅權利。”根據這一退稅事項的通行規則，我國的保稅區立法應該明確：貨物由非保稅區進入保稅區，可按有關規定辦理出口退稅。對已征關稅和進口各稅的進入保稅區的貨物，如系復出口的，應退還已征關稅和進口各稅。
    就外匯管理事項來說，按照保稅區的性質，貿易項下進出保稅區的貨物，原則上要以外幣計價結算。結合我國的實際情況，在立法上可以靈活規定：在保稅區內加工制造的產品銷往非保稅區，可以選擇以外幣或以人民幣計價結算。但是，貨物在保稅區與非保稅區之間進出，必須辦理出口收匯和進口付匯核銷手續。
    六是貨物的分撥配送和儲存等事項。貨物的分撥配送是保稅區物流企業的重要經營方式，在保稅區立法中必須有所體現。同時，立法還須充分體現國際慣例。比如，按照國際慣例，在保稅區加工制造后的貨物銷往非保稅區時，應該按所含進口料、件價格征收關稅及進口各稅。關于貨物儲存事項，《京都公約》規定，“僅在例外情況下，才應對貨物在自由區的存放規定期限”，“海關應有權隨時核對自由區內儲存的貨物。”據此，國內立法應明確保證：除中華人民共和國禁止進出境的貨物以外，貨物在中國保稅區內儲存的品種和期限不受限制。在正常情況下，中華人民共和國海關有權隨時對保稅區內儲存的貨物進行核對。
    《京都公約》原則部分的標準條款之二充分賦予了各主權國家就貨物管理進行立法的自主權。《公約》肯定：“關于設立自由區的規則，可以運往該區的貨物種類，可在區內對貨物進行加工，均由國家法令規定之。”據此，除貨物的儲存，包括貨物的轉移、轉讓、自用貨物等事項，國內立法均可自主作出調整。比如，對保稅區的貨物從非保稅區口岸進出境或運往另一保稅區的情況作出調整；再比如，對儲存在保稅區內的貨物進行包裝、分裝、改裝等商業性加工行為的立法規范；又比如，按照《京都公約》“應允許進入自由區的貨物所有權的轉讓”的規定，根據實際情況對保稅區內的貨物所有權進行轉讓并向海關備案事項的立法調整。
    七是保稅區企業的設立和經營事項。在立法上需要明確的事項包括：境內外的企業、其他經濟組織或者個人，可以依照中華人民共和國的有關法律，申請在中國保稅區設立企業或者組織機構。這些企業或組織機構須在當地工商行政管理機關辦理注冊登記，須在中國的相應海關、外匯管理、稅務等部門辦理備案、登記等手續。至于企業的經營事項，在立法上應該明確：除了國家產業政策明令禁止的事項，保稅區內的企業可以從事進出口和轉口貿易、加工制造、貨物倉儲、分撥配送、商品展示交易和服務貿易以及開展其它相關的業務；并且，各國內保稅區實行統一的企業稅收優惠制度。
   
    三
   
    我國保稅區的法律制度建設，除了有必要在法律位階上對國內保稅區的性質、功能、設置、通行管理事項等作出統一規定外，還需要對現行的調整國內保稅區社會關系的各種立法規定作一梳理，及時作出修訂和進行補充。
    1997 年 6 月 10 日經國務院批準于 1997 年 8 月 1 日由海關總署發布的《保稅區海關監管辦法》，是我國目前調整保稅區社會關系的一部重要立法。該《監管辦法》規定了對保稅區與境外之間進出貨物的監管、對保稅區與非保稅區之間進出貨物的監管、對保稅區內貨物的監管、對保稅區加工貿易貨物的管理以及對進出保稅區運輸工具和個人攜帶物品的監管，推動了我國保稅區的發展。
    其他調整保稅區的重要的中央立法主要還有：國家外匯管理局于 2002 年 7 月 25 日發布并于 2002 年 10 月 1 日起施行的《保稅區外匯管理辦法》，該《辦法》規范了保稅區的外匯收支與外匯經營活動；中華人民共和國海關總署于 2003 年 12月 5 日發布，自 2004 年 2 月 1 日起施行的《中華人民共和國海關對保稅倉庫及所存貨物的管理規定》，該《規定》對保稅倉庫的設立、保稅倉庫的管理以及保稅倉庫所存貨物的管理等事項作出了相應規范。
    相較中央立法，為數居多的是各保稅區所在地的地方立法。這些地方立法較有代表性的包括：1993 年 10 月 28 日由天津市第十二屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《天津港保稅區土地管理規定》，大連市第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議于 1994 年 4 月 26 日通過，1994 年 5 月 26 日遼寧省第八屆人民代表大會常務委員會第八次會議批準的《大連保稅區管理條例》，1996 年 12 月 19日由上海市第十屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過的《上海外高橋保稅區條例》，1998 年 5 月 21 日由珠海市第四屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《珠海市珠海保稅區條例》等等。除了以上這些有代表性的地方性法規，各保稅區所在地的管理委員會等機構也出臺了具體的管理規則。比如，由珠海保稅區管理委員會分別于 1999 年 9 月 8 日和 2001 年 9 月 11 日制定的《珠海保稅區招商引資獎勵暫行辦法》和《珠海保稅區企業服務管理辦法》。
    以上這些調整我國保稅區發展事項的現行地方性立法，是在原有地方性立法的基礎上經過對相關法律規范的立、改、廢之后而不斷推出的，在各保稅區的發展中發揮了調整作用。這是值得肯定的一面。與此同時，由于既存的調整保稅區發展的各種規定各自為政，在實施過程中經常出現法出多門、相互沖突的現象。這一現狀，還有待對既有的這些立法加以完善，該修改的修改、該作出補充的作出補充，該廢止的就予以廢止。
    特別是，現行的《保稅區海關監管辦法》這一我國保稅區的龍頭立法，應該結合實際情況進行適當修改并落實相應的實施細則。于 1997 年發布的《保稅區海關監管辦法》由于沒有配套的實施細則，在實施過程中，保稅區海關對企業的監管很大程度上只能比照區外加工貿易企業的監管辦法，致使保稅區的優勢無從得到體現。甚至，保稅區內的企業在外貿經營權、國產材料物件的采購等事項的運作上，較之區外企業要復雜、低效，便捷、優惠實際上無從談起。比如，根據 1997 年外經貿部發布的規章制度的規定，“各特區外經貿主管部門和上海市外經貿委不得辦理賦予保稅區內企業國內進出口經營權的審批手續”，據此，保稅區內企業的進出口貿易很難開展，保稅區以國際貿易為龍頭的功能定位很難得到體現。又如，由于退稅問題并未明確，保稅區內企業采購國產料件生產出口后，無從辦理退稅；保稅區外的供貨方還須按照出口貨物辦理海關手續，受制頗多。在我國加入 WTO 以后，《保稅區海關監管辦法》一些規定的滯后性日益明顯。例子之一，便是對跨國公司在保稅區內設立采購中心、研發機構之舉的監管。這些所設機構開展經營活動時其企業性質如何定位，是否給予備案，海關如何加以監管等問題，都還無法可依。
   
    四
    當前，就保稅區的體制運作情況看，保稅區的宏觀管理體制尚待建立。形式上看，全國 15 個保稅區一般由地方政府的派出機構－保稅區管理委員會統一管理，但實際上，不少其他管理部門也都直接間接地對保稅區事務實施管理。如此，政出多門、多頭管理所帶來的問題也缺少一個權威性的指導和協調機構，制約了保稅區的發展。從發展上看，在立法制度上對保稅區的管理體制作出明確，授予管理部門相應的明確的權限，實屬必要。
    首先，立足于現實，需要在立法上予以明確的體制事項包括：由國務院設立保稅區的管理機構，負責統一協調和管理全國保稅區的重要事項；而保稅區的日常行政管理工作則由保稅區所在地的地方人民政府負責。保稅區所在地的人民政府根據需要，在保稅區設立管委會等派出機構，統一管理保稅區的各項行政事務。
    其次，在立法上賦予中華人民共和國海關在保稅區設立監管機構的權限。海關的具體監管職責包括設置保稅區的隔離設施以及對進出保稅區的貨物、運輸工具和個人所攜帶物品實施監管。
    再次，需在體制上理清對保稅區的兩種管理。對國內保稅區的管理，海關主要依據《海關法》等有關國內立法，對進出保稅區的貨物、運輸工具和物品等履行監管職責；而保稅區管委會則主要從政府行政管理的角度，對各自區內企業的日常管理承擔管理職能。在立法上，需要對這兩種管理加以明確。雖然，《海關法》第 34 條規定：“經國務院批準在中華人民共和國境內設立的保稅區等海關特殊監管區域，由海關按照國家有關規定實施監管。”但是，該條規定比較原則。就地方立法而言，有的地方立法對管理體制已經有所涉及。比如，廣東省人大于 2002 年 9 月頒布的《廣東省保稅區管理條例》第 6 條規定：“保稅區管理委員會是保稅區所在地市人民政府的派出機構，代表市人民政府對保稅區的行政、經濟事務實行統一管理。”只是，此類規定還有待整合和成為普適性的立法規定。
    細言之，國內各保稅區都設立了對保稅區實行綜合管理的管理委員會或管理局。但是，在全國范圍，還沒有建立起一個對各保稅區能夠作出宏觀指導和監管的機構。相較之下，在自由貿易區數量較多的國家，一般都專門設置宏觀管理機構，負責審批、監管、檢查和協調工作 (美國的外貿區委員會即是一例)。在我國，可以考慮成立專門的諸如中國保稅區管理委員會之類的宏觀管理機構，委員會委員可以由商務部、海關總署等相關主管部門的負責人擔任。該宏觀管理機構的職權至少應該包括：負責全國各保稅區的總體規劃和宏觀調控，制定各保稅區的基本政策和管理措施，與國務院各部委就保稅區發展的重要問題予以協商以形成指導性意見。這些內容，都有待在立法上予以明確。
    　　　　　　　　　　　　　　　五
    五在我國，按特定功能設立的特殊經濟區除了保稅區，還有經濟技術開發區、高新技術產業園區、出口加工區、邊境經濟合作區等。從單項功能上看，國內各保稅區的進口貿易功能相對較強，而轉口貿易功能的發揮并不到位。從整體功能上看，保稅區現有功能與其他類型的特殊經濟區呈現出交叉、重疊的現象。個中因由，很大程度上也與國內立法對保稅區的功能定位的模糊不無相關。具體地說，現行的政府規章、地方性法規等立法對保稅區的界定可以概括為“封閉式”、“特殊性”、“綜合性”，但是保稅區的特色功能并沒有得到明確界定，在實際發展中難免出現與其他特殊經濟區功能之間的交叉和重疊。比如，保稅區在吸引外資和發展出口制造業的功能上，非常類似于經濟技術開發區和出口加工區的功能，特色并不突出。這就需要在立法上對國內保稅區的特色功能作出明確，發揮保稅區應有的獨特作用。
    除了保稅區在國內特殊經濟區中的功能定位，在各保稅區之間，還要在自身定位和發展目標上作一妥善安排。目前，上海外高橋等 15 個保稅區，加上實行保稅區管理政策的海南洋浦經濟技術開發區，各保稅區在區位、港口條件、區內產業結構和發展水平等方面差別較大，發展也不盡平衡。各保稅區的功能定位和發展目標面臨兩種選擇：一是繼續發揮出口加工等功能，向功能相似的經濟技術開發區或出口加工區轉型，二是選擇有條件的保稅區實行區港一體發展模式，在區內實行自由港的某些政策，為進出口貿易、國際轉口貿易等提供便捷、優質和高效的物流服務，逐步向自由貿易港區轉型。
    放眼世界，大凡世界上成功的自由貿易區，大多與港口連在一起，實行港口和保稅區的一體化管理，實現區港間的聯動。這也因為，保稅區的保稅倉儲、轉口貿易、國際貿易等特色功能的發揮，都有賴于港口的依托。可以預見，區港合一將有利于增加出口、中轉和轉口貨運的總量，發揮保稅區對周邊地區的經濟輻射作用。
    立足中國，在全國十幾個保稅區中基礎較好，具備建立自由貿易港區潛力的，有必要在軟環境建設上特別是在法律制度的營建上為其轉型創造條件，使我國具備條件的保稅區能夠率先實現港區的一體化發展。
    2003 年年初，海關總署決定首先在上海進行港區聯動試點。2003年 12 月 8 日，國務院正式批復，同意海關總署上報的《上海外高橋保稅區港區聯動試點方案》。上海外高橋保稅區港區聯動試點項目，是指設立連接保稅區和港區的海外高橋保稅物流園區。2004 年 4 月 15 日，經過國家海關總署、財政部、國土資源部、商務部、稅務總局的聯合驗收，上海外高橋保稅物流園區投入運作，全國首個保稅區與港區的聯動試點正式啟動。該園區的建成，將有助于保稅區與港口在產業規劃、產業布局和產業聯動等方面進行功能整合，促進國際中轉業務的發展，加強對出口退稅的有效管理，進一步發展保稅區倉儲物流，促進保稅區向自由貿易區的轉型發展，實現海關監管模式的突破，從而拉動整個長三角地區的經濟發展。
    在保稅區向自由貿易港區轉型的探索進程中，在法律制度的建設上，需要及時補白將富有競爭力的進出口保稅政策，切實可行的海關高效監管舉措、便利、開放的企業準入制度等等及時提升為法，使之穩定而有力地促進和保障保稅區的轉型發展。