美國港口與航運管理體制透視之一
去年11－12月，我參加了由交通部和商務部組團的美國港口與航運立法培訓團。在美期間，我們拜訪了美國聯邦海事委員會、聯邦運輸部海事管理局、聯邦海岸警備隊、聯邦環保署、陸軍工程兵總部、美國國家港口與水路運輸學院、美國船運協會、長灘和馬里
蘭州港務局及巴爾的摩港等部門和單位，學到了許多新的東西。
通過學習，加上學習其它資料，我對美國航運與港口的立法與管理體制感受很深。以下是本人對美國港口航運體制的特點的認識。
立法體制
美國是法制國家，一切依照法律的規定運作。聯邦運輸部海運局的2003年年度報告中提到的該局所執行的涉及國家安全、商業運輸的機動性、全球運輸等方面的法律約有20多件，其中有些法律是上一世紀20－30年代頒布的。
按照三權分立的基本原則，立法權由國會及各州議會行使。政府各部門對法律制定享有建議權，并有權在法律層次下，制定相應的規章。
美國是聯邦制國家，其立法體制屬聯邦立法和州立法二級體制。過去的幾十年中，美國的聯邦議會陸續制訂了一系列有關航運和港口管理的法令。聯邦海運法律主要包括：1916年航運法、1936年商船法、1946年商船買賣法、1954年貨載保留法、1978年受控承運人法、1984年航運法、1988年外國船舶運輸執業法、1990年油污法（The Oil Pollution Act of 1990）、1998年航運改革法、國家緊急狀態法、外國船舶緊急征用法、2002年海運安全法等法律。
港口立法方面，聯邦制訂的有關法令包括：《1974年深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974），《1922年河流與港口法》（River and Port Act of 1922）等。上述法律一般不涉及港口的具體運作，主要規范航道的疏浚、港口安全等。
各州議會也制定有各自的港口立法，如加利福尼亞州的《1920年灘涂法》（Tideland Act of 1920），《1970年岸線法》（Coast Act of 1970）。州的法律對岸線有具體的規定，即只能在特定的地點修建碼頭。港務局據此做出規劃，一般不會無限制地發展碼頭。
在港口的立法體系中，值得一提的是美國聯邦的海事委員會。作為獨立機構，它的職責之一是向國會提出立法和修訂法律的建議，解釋法律，并依據法律制定相應的條例和規定。
港口與航運主要的法律內容
從總體來看，美國的現行投資體制是開放、透明和穩定的。除了對來自特定國家的投資（如柬埔寨、古巴、朝鮮、越南、利比亞和尼加拉瓜）實行許可證管理外， 美國對外國投資者普遍實行無歧視待遇，并不要求外國投資者必須與國內企業合營，也不限制外資收購由美國股東掌握的公司，沒有投資期限限制。但出于國家安全考慮對某些領域，包括港口與航運領域，有一些限制。
1．市場準入
美國沒有采取配額發放、壟斷或獨占服務提供者等形式來限制外國海運服務提供者的進入，也不限制海運服務交易或營業的總價值或總數量。美國的外貿貨物運輸領域總體上是開放的，因為美國95%以上的外貿貨物是由外國船舶運送的。但根據《1998年遠洋運輸改革法》，航運中介（包括貨代、無船承運人）市場實行許可制度，經營人需要提供財務擔保。
2．海運輔助服務
美國允許外國投資者在美設立海運公司、經營多式聯運業務。對于其他海運輔助行業，除了報關經紀人、船舶修理與挖泥船出租業務以外，美國法律沒有限制外資進入的專門規定。但美國不允許外國拖船在美國海域拖帶美國船，外國救撈船也被禁止在美國海域從事救撈作業。根據美國《船舶抵押法令》、《商船法》及《航運法》的規定，只有美國公民和由美國人控制的公司才有資格從事這方面的業務。
3．港口服務及稅收
美國港口服務設施供一切使用者無歧視地開放使用，未給任何國家以優惠待遇，同時卻基于國家安全目的對某些國家的船舶加以限制。美國對于從北美或部分南美港口駛入美國的船舶征收差別船舶噸稅，并按照互惠原則，免征某些國家船舶的燈塔費與特定噸稅。同時，美國根據互惠原則或雙邊稅收協定的規定，就船舶經營國際貿易運輸的收入，對四十多個國家的船東免征所得稅。
4．雇傭與自然人流動
美國限制受雇于海運業的外國人數量，主要采取兩項措施：其一，授權符合條件的船舶經營美國國內貿易運輸或者得享受美國政府某些形式的補貼；其二， 規定雇傭的外國船員不得超過船員總數的25%，并且有任職資格證書要求的船員 崗位必須由美國公民來擔任。
5．船舶更新制度
與中國不同，美國沒有船舶強制報廢制度，只要船檢合格，就可以繼續營運。對于船舶主要是從安全和環保的角度進行檢測，不符合標準的不得從事航運。效益低下的高齡船舶主要通過市場競爭實現自然淘汰。
6．國內沿海運輸
美國運輸部將“國內商業水運”定義為“民用或軍用船只在美國領海、大湖、內河等水域從事的商業性貨物運輸”，不包括國防部船舶對軍事物資的運輸。國內商業水運具體包括國內海運、大湖水運和內河航運三部分。
國內海運分為非沿海水運、沿海水運和東西海岸間水運。非沿海水運是美國本土四十八州到阿拉斯加、夏威夷、波多黎各島、維京群島和其他托管地區之間的運輸。沿海運輸指大西洋、墨西哥灣、太平洋海岸的美國沿海運輸，或者是五大湖之間、大西洋及墨西哥灣沿海之間的海運。東西海岸間的水運指美國各州之間、需要通過巴拿馬運河的海上運輸。大湖水運是指在五大湖區美國水域內的運輸。內河航運指在大西洋和海灣的內海水道、沿海河流、運河上的運輸。
法律規定，只有美國人才有權單獨從事美國內商業性水上運輸；在與外資聯合或合資的情況下，美國人必須控制75%以上的股份；國內水運公司的經理或其他高級管理人員、董事長也必須由美國人擔任，外國人在董事會中不得超過法定少數限額。此外，國內水運公司的船舶必須在美國建造，船員必須是美國人。 美國州際商務委員會負責管理大湖水運、內河航運與國內沿海運輸，向各水運公司頒發營運執照。經營租船運輸業務需要取得許可證。
７．反壟斷豁免
滿足《1984年航運法》要求而生效的協議享有豁免權，不受美國反壟斷法（謝爾曼-克林頓法）的調整。聯邦海事委員會（FMC）負責審查、評估這些協議以確保其沒有濫用這種豁免，沒有導致運輸成本的不合理提高或者運輸服務的不合理減少。
班輪公會的豁免是反壟斷豁免中的核心內容。歐洲對公會實行的是一般性豁免（block exemption），美國的制度與歐洲政策不同，類似其單獨豁免（individual exemption），取得豁免以向聯邦海事委員會（FMC）備案為前提。
８．運價報備
美國最早提出承運人報備運價的要求是在《1916年航運法》。到1984年航運法，運價報備的規定被強化了，承運人按照由聯邦海事委員會制定的固定格式和內容要求來進行報備。承運人和托運人都必須嚴格執行報備的運價本，否則將受到聯邦海事委員會的處罰。費率不論上漲還是下跌都必須在規定的時間內報備，期滿才能實施。運價報備系統的規定更嚴格了，而且沒有彈性。
經過十多年的實踐，這種做法無法滿足承托方之間日益活躍的貿易關系，無法反映市場的供需關系，構成了承托雙方按照市場需求進行活動的障礙。因此， 1998年改革法取消了運價報備系統，代之以電子運費自動公開系統。承運人的運價本只要能為公眾獲得即可，無需向聯邦海事委員會報備，海事委員會能夠做的只是對系統的“可進入性和準確性”進行監管。海事委員會的作用是監督承運人公開運價的過程，而且承運人只要與托運人有協議，可以避開運價本的使用。這一項決定為承托雙方關系的改變起到了重要作用，它與服務合同的有關規定一起，成為美國實現航運市場競爭化的最重要改革。
9．船舶登記
美國按照登記條件將船東分為三種類型，其所擁有的船舶也將相應地享受不同的待遇。這三類船東分別是： （1）普通注冊登記類公民（a documentation or registry citizen）：被外國人全資控股的美國公司可以成為此類公民。他們所擁有的船舶只要符合注冊登記條件，就有權經營美國與外國之間的運輸。（2）具有控制利益的公民（a controlling-interest citizen）：由此類公民占所有權多數的船舶，有權享有美國1996年“海運安全船隊方案”（Maritime Security Fleet Program ，以下簡稱MSP）所提供的優惠。（3）有權從事沿海運輸的公民（coastwise or Jones Act citizen）：只有他們擁有或經營的船舶，才有權從事美國沿海運輸。
不過，根據1996年美國《海岸警衛隊授權法》（the Coast Guard Authorization Act of 1996），美國已經開始允許外國人擁有的公司擁有符合沿海運輸條件的船舶，但要滿足下列要求：其一，該船符合船舶登記的條件。美國法律規定，只有5凈噸以上且為美國國民完全擁有的船舶，才有資格登記注冊；其二，該船舶的擁有者或其母公司或其附屬公司必須主要從事租賃或其他融資業務（此即“沿海融資租賃條款”，“the coastwise lease finance provision”）；其三，該船須租賃給美國船舶經營人。因為“沿海融資租賃條款”規定，由被授權的租方享有船舶的所有權或經營權，以防止外國船東或船舶經營人利用法律漏洞規避沿海運輸權所要求的條件。其四，過戶租賃租約的租期須在三年以上。當事人須將租約附帶船舶登記證書上報給美國海岸警衛隊。
10．油污及環保
美國負責水域環保工作部門是美國環境保護署和美國海岸警衛隊，但兩者又有分工。大湖區、密西西比河等區域的溢油事故由環境保護署負責處理，美國美國海岸警衛隊則負責大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及內河等水域的油污事故處理。
美國關于水域環保方面的法律較多，其中最主要的有兩部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清潔法》（Clean Water Act）。美國沒有參加關于“油污”方面的國際公約，理由是國際公約的規定沒有美國相關法令細，標準也沒有美國的高，美國法律更有利于保護美國的水域環境。
在美國，船舶要進行石油和危險化學品運輸，必須在建造時符合國際標準，同時按照美國環境保護署的要求制定相應的應急反應計劃。
為了應對油污（包括危險化學品）事故，美國環境保護署將具體工作分成兩個階段，一是預防、準備階段，二是反應階段。
預防、準備階段包含兩項重要的計劃：其一，地區溢油計劃。美國環境保護署根據石油運輸、裝卸、存儲的地區分布特點，將美國分成十個大地區，根據各地區的特點制定相應的十個地區溢油計劃。其二，設施應急反應計劃。相關儲油設施和運輸設備都要制定各自的設施應急反應計劃，包括采油作業，運油作業等。
反應階段。這是關于油污事故或化學品事故發生后，美國聯邦政府和州政府各職能部門、事故所在地的管理部門以及事故當事人如何在最短時間內啟動應急計劃，對溢油事故作出快速反應的責任分工和運作機制。不同程度的油污事故，有不同的反應機制。分工明確，層級清楚，所以在事故發生后，各部門都能快速反應，共同協作，有效控制油污擴大，消除油污的影響和危害。
美國對水域環境非常重視，一方面是基于經濟發展到一定階段對保持生態平衡、改善生存環境的要求，另一方面則是基于艾克桑（EXXON）公司所發生的1100萬加侖特大溢油事故的教訓。這一事故使美國各界充分認識到保證油品（包括危險化學品）作業安全的重要性，由此美國環境保護署要求無論在任何時候發生多大規模的溢油事故，當事人也要立即向聯邦政府報告，以便及時做出有效地反應和處理。
法律規定，清除油污是事故當事方的義務，美國環境保護署和美國海岸警衛隊只負責比較大的溢油事故的組織處理。但由于經常會遇到造成溢油事故的當事人逃逸，或者根本無法追查施害方，或者當事人根本沒有能力和財力清除油污等情形，這就促使美國建立了聯邦油污基金，在上述情況發生的時候，美國環境保護署和美國海岸警衛隊可以動用聯邦油污基金組織清除工作。
