最近在非洲之角水域發生的攻擊事件，目標包括懸掛美國國旗的船只，給這個水域長期存在的海盜問題引來了新一輪的美國和國際關注。國際海洋局2008年記錄了發生在非洲之角水域的111次攻擊，這個數字幾乎是2007年的兩倍。  　　2009年4月20日，國際海洋局從1月份以來已經登記了84次攻擊：大約有18艘被劫船只及300名非美國籍乘員依然被關押在索馬里。以前的攻擊集中在也門和索馬里北部沿岸之間的亞丁灣，以及沿著索馬里東海岸地區，現在針對商船的攻擊發生的范圍在西印度洋和亞丁灣超過100萬平方英里的地區，這些對商船的海上運輸造成了極大的威脅。海盜攻擊也威脅到了運往東非地區和非洲之角地區國家的救援物資，造成了該地區的被專家稱之為從1984年以來最壞的人道救援危機。 
　　在非洲之角不斷增多的海盜攻擊事件同飽受戰爭肆虐的索馬里持續的不穩定和法規缺少有直接關系。在索馬里缺少一個職能政府是地區安全的一個最大問題，而且為那些在索馬里沿岸從事海盜活動人員的行動自由。也有觀察人士稱在索馬里缺少海岸安全機構使得在索馬里海域發生非法的國際漁業和廢物傾倒，這些活動反過來削弱了一些索馬里人的經濟前景，而為一些從事海盜活動的集團提供經濟或政治動力。許多索馬里海盜集團的動機明顯是利益，而且目前為止海盜活動被證明是一個非常賺錢的活動，2008年估計這項收入超過3000萬美金，這會使得目前斗爭更為惡化，而且進一步破壞該地區的安全形勢。 
　　聯合國安全委員會在2008年頒布了四項決議（1816，1838，1846和1851號決議）來促進對非洲之角海盜的國際反應。目前第1851號決議授權國際海軍在索馬里水域和沿海開展打擊海盜行動，這受到了索馬里過渡聯邦政府的同意。2009年1月，一個關于索馬里沿岸海盜的多邊聯絡小組建立以協助打擊海盜活動。美國，北約，歐盟，地區性和其他海軍部隊目前正在近索馬里水域巡邏，并同一個美國帶頭的特遣隊協作。在4月23日，達2.5億美金的國際捐助用于支持非洲聯合維和人員，和計劃以加強過渡性政府安全部隊力量。 
　　第111屆國會中的一些成員表達了對海盜引起的威脅的關注，而且奧巴馬總統也聲明本屆政府將決定制止在非洲之角地區的海盜苗頭。4月15日，奧巴馬政府針對海盜威脅反應制定了更為健全的初步計劃，并保證會繼續進行多邊合作和加強在布什政府期間建立的機制。大部分專家相信在索馬里重建政府機構才是唯一可以保證海盜行為不再繼續或再次發生的方式。國會可能會尋求通過對美國軍事行動和外交的監管，以及通過外交撥款和授權來影響美國的政策。另請參考TedDagne撰寫的CRS報告 RL33911 《索馬里：當前形勢和為長期和平的勘探》，以及Rawle O.King撰寫的CRS報告R40081，《海盜及其對保險業的影響》。 
　　近期發展 
　　2009年4月8日，索馬里海盜在距離索馬里EYL鎮東南250海里處俘獲懸掛美國國旗的商業運輸船只MVMaerskAlabama。媒體報道稱在船被劫后美國船員重新控制了船只，并企圖救出船長佛蒙特居民RichardPhillips但未能成功。美國海軍隨后派出一艘伯克級驅逐艦USSBainbridge和偵查飛機到該區域監控監押船長的小船。聯邦調查局人員同海軍一起開展了釋放船長的談判。4月11日，在官方認為Phillips的生命有危險是，美國特別行動隊在奧巴馬總統授權之下進行了一次成功的救援行動。 
　　根據國際海洋局記錄，截至4月15日，大約有300名非美國籍船員以及他們乘坐的18艘被劫船只還處于索馬里拘禁之中。 
　　在美國的救援行動中有3名海盜被擊斃；第4名海盜，一個叫做Abdiwali AbdiqadirMuse的索馬里年輕男子現在面臨海盜罪，密謀罪和武器交易罪名在美國紐約南部的地區法院受到起訴。從2009年開始以來，超過130名海盜被送到肯尼亞司法機關接受審判。有些分析人士表示救援行動可能會激發未來海盜攻擊不斷使用暴力手段。 
　　拘禁Phillips的海盜事件中，一名駐扎在EYL鎮的海盜領導成員發誓要報復，并告訴記者“這個事件將導致報復行動，我們會特別搜尋在我們水域中航行的美國公民。下次我們抓到美國人…我們對他們就不會有任何的憐憫之心了�！薄�4月14日的第二次對懸掛美國國旗的船只MVLibertySun進行的攻擊顯然是海盜企圖兌現他們的威脅。一名海盜頭子在攻擊之后告訴記者“我們并不是為了贖金，我們也派遣了一隊有特別裝備的隊伍來追蹤和破壞任何懸掛美國國旗的船只，以作為對我們被虐殺的三位伙伴的報復�！� 
　　對Alabama商船的攻擊是近期在西印度洋逐漸復蘇的海盜活動中的一起，索馬里海盜因為為了躲避在亞丁灣北部更為健全的國際海軍巡邏而把活動范圍轉移到了這里。專家成因為更多的外國巡邏力量，惡劣的氣候，以及一系列近幾個月規模客觀的贖金支付，都使得從2008年12月到2009年3月早期之間的海盜攻擊趨勢降低。但是近期的幾次攻擊，包括在印度洋中距離索馬里幾百海里外的地方開展的行動，都強調了海盜對該地區國際船運造成的持續的威脅。 
　　2009年4月15日美國國務卿希拉里列出了政府為制定一個更為健全的打擊海盜政策的初步計劃。根據國務卿稱，美國外交部將同索馬里過渡性聯邦政府官員，以及EYL地區Puntland的半自治區的領導會晤，來“促使這些領導采取行動抵制基地建設在他們地區內的海盜”。政府派遣了一名公使參加4月23日在布魯塞爾關于索馬里政策和捐助會議，以及應召參加下一屆講著2009年5月初舉行的關于索馬里沿岸海盜的國際協約集團。最后，美國官方計劃倍增其同船運和保險業的工作“來應對他們自我防范措施的不足”。美國海軍提到國際安全工作不可能保證目前海盜猖獗的廣闊海域上的航行安全，并強調尋找陸上解決辦法的重要性。 
　　因此非洲聯盟在2009年3月投票來擴大在該國的維和部隊非洲同盟索馬里任務部隊（AMISOM），而3個月以來聯合國安全委員會持續在審核一個向索馬里派遣一個聯合國維和部隊以取代AMISOM的提議。AMISOM部隊近幾月來經常受到那些反對外國部隊在索馬里駐扎的伊斯蘭主義者的攻擊，包括受基地組織影響的青年黨（AlShabaab）。同時，在過渡政府和索馬里再解放聯盟之間形成的一個聯合政府回到了摩加迪沙，并選舉解放同盟的領導謝赫·沙里夫·艾哈邁德為總統。 
　　聯合政府的參與者之間的協商繼續進行，而且反對派決定擴大境外再解放聯盟在國會中的因素，索馬里國內的組織和派別也發誓要繼續同新政府做斗爭，暴力事件開始顯現。國際聯絡組織繼續以軍事基礎支持索馬里的工作達成一個一致的協議并且實施國家的過渡性聯邦憲法。4月23日捐助會議落實了2.5億美金來支持非洲同盟任務部隊，以及過渡性政府建立警察和安全部隊的計劃。奧巴馬政府在2009年請求了4000萬美金的維和行動追加投入，以提供“索馬里非洲同盟任務部隊非致命裝備，后勤供應和基礎設施，并支持索馬里安全部門改革”。政府也在尋求一個機構可以提供5000萬美金的追加捐助在必要時提供給維和組織帳戶下來支持國際維和活動。更多關于索馬里的政治發展和美國政策信息請參見TedDagne撰寫的CRS報告 RL33911 《索馬里：當前形勢和為長期和平的勘探》。 
　　3月16日聯合國秘書長BanKi-moon發布了他對安全委員會1846號決議要求提供的有關索馬里沿岸國際航海安全的報告。1月份，國際海洋組織召開了一個有17個地區國家參見的會議，會議通過了對在西印度洋和亞丁灣航船的海盜和武裝劫掠事件進行遏制的吉布提法案。 
　　背景 
　　海盜再次作為一個全球性的威脅出現了，最近在非洲之角出現，但是也在西非，印度海域，南中國海和馬六甲海峽和加勒比海等地出現。海盜想要在這些擁有大面積海岸，商業活動密集，海軍力量較少和安全行動機制薄弱的地區行動。這些特點造成了其他的海上安全威脅，包括海上恐怖主義，武器和毒品交易，非法捕魚和廢物傾倒，人口走私等活動。 
　　海盜在1990年代初期就開始全世界范圍地增長，在2000到2004年達到高峰期，大約每年有350到450起攻擊事件，之后在2005年幾乎下降了一半。2007年幾乎世界上一半有報道的海盜事件發生在非洲水域，主要是靠近尼日利亞和索馬里的地方。在索馬里發生的攻擊次數在2008年翻了一倍，等于是世界上所報道的293次攻擊次數的40%.近期在索馬里附件發生的攻擊數量有所增加，這將使得全球海盜攻擊次數增高，但是還沒有達到2000—2004年時候的水平。無論如何，近期在亞丁灣和西印度洋的顯眼的次數再次把國際上對海盜問題的關注帶到了非洲之角。 
　　美國于2005年頒布的國家海上安全戰略稱“美國的國家安全和經濟安全依賴于對全球水域的安全利用”而且指出“有組織的，裝備良好”的海盜和犯罪是國際海洋安全的威脅。2000年在也門亞丁灣針對USS科爾號艦只發動的炸彈襲擊和2002年對法國油輪MVLIMBURG的炸彈襲擊都顯示了在該地區潛在的海上恐怖襲擊，美國和其國際伙伴一起成立了聯合海軍特別部隊以加強同該地區國家的雙邊軍事和政治協助。然而一直到2008年特別部隊151成立，美國也未曾向海軍部隊安排任何的打擊非洲之角海盜的行動任務。同樣地，一直到2008年，國際社團也沒有以一個協作的，專業的姿態來向索馬里水域的海盜做出反應。2008年12月，歐盟發起了歐盟海軍的“阿塔蘭塔”行動，代表著在歐盟安全和防御政策框架下的首次海軍行動。近幾個月在東非協作性地區反應的發展過程中，反映了針對處于馬來西亞，新加坡和印尼之間的馬六甲海峽海盜威脅的地區性反應，它極大地降低了2005年以后的東南亞的海盜活動。摧毀非洲之角的海盜活動可能更為困難。西印度洋和亞丁灣的大面積水域上，海盜的活動分散較廣，索馬里也很大程度沒有監管，該地區國家的海軍力量相對薄弱。 
　　非洲之角的海盜概況 
　　海盜 
　　根據聯合國秘書長以及秘書長特派代表針對索馬里召集的專家組等報告，當前在索馬里水域有幾個海盜團伙。基本上按照家族式組織，駐扎于不同的偏遠港口小鎮，海盜團伙的能力和作業模式不同，這造成了行動上更為困難。秘書長在其2009年3月的報告中指出兩個主要的團伙是：一個駐扎于EYL邦特蘭地區的海盜網絡，另一個是駐扎于哈拉德拉穆士葛地區的海盜網絡。秘書長和特派代表專家組也報告說較小的海盜組織也在索馬里的Bosaso,Qandala,Caluula, Bargaal, Hobyo,Mogadishu,和Garad等港口行動。秘書長警告說一些海盜組織“目前正在倚仗其軍事能力和資源基礎建立反動的索馬里機構”。 
　　邦特蘭的北部半自治地區顯然是大多積極和能力強大的海盜網的安樂窩，而且有些地區性和當地的政府官員稱在地區領導近期打擊海盜相關的腐敗活動之前曾在海盜活動上受益匪淺。邦特蘭當局成立了一個海岸防衛隊，但是有報道稱這個小型部隊的裝備和能力都非常有限。有幾個海盜組織已經采用了一些名稱來顯示他們進行的是海上安全行動。海盜組織也顯得更加需要年輕男子，造成了當地和國際政府想要給這些年輕海盜嫌疑犯定罪上的法律困難。 
　　動機 
　　根據聯合國索馬里事務特別代表艾哈邁杜·烏爾德-阿卜杜拉在2008年11月召開的專家組最終報告“貧窮，失業，環境惡化，收入微薄，因干旱和非法捕魚造成的農業和海上資源的衰退，以及變化無常的安全和政治局勢都是造成索馬里海盜出現并不斷增加的原因”。而海盜的獲益顯得是大多海盜最大動力，其他觀察人士認為因為索馬里的形勢讓許多人的生存困難，而且對大多人來說發達只能是一種奢望，從事海盜的風險幾年來明顯降低。 
　　接受過國際媒體采訪的索馬里海盜經常把他們的活動歸結于那些在索馬里海域非法捕魚和廢物傾倒等現象，而國家卻沒有能力在這些水域進行巡邏。雖然這些解釋掩蓋了一些機會主義者海盜，但是報告顯示非法捕魚和廢物傾倒使得索馬里沿岸經濟遭到了破壞。例如，一份來自英國國際發展部的2005年7月的報告估計，索馬里因為在該國的經濟專屬區內非法金槍魚和蝦的捕撈，從2003到2004年10月間造成了1億美金的損失。打擊索馬里海域海盜聯絡小組在其成立會議上稱“海盜現象是索馬里整體形勢的一個特征，包括在索馬里沿岸的非法捕魚和有毒廢物傾倒，這對索馬里的經濟和海上環境起到了負面影響”。打擊索馬里海域海盜聯絡小組也重申“尊重索馬里主權和領土完整，以及對自然資源的權利”并強調了組織成員“保證懸掛自己國旗的船只尊重這些權利”。 
　　與此相反的是，報道稱地區性漁業因為海盜的威脅而遭到嚴重破壞。一些報告稱，在印度洋的金槍魚捕撈在2008年降低了30%，部分原因是因為漁船害怕海盜劫掠。這對某些國家如塞舌爾影響極大，因為它的40%收入依靠漁業。國際海軍巡邏利用武力來殺死海盜疑犯引起了關于報復將成為那些同被殺死或俘虜的海盜有關的海盜們的動力的關注。4月14日針對美國MV自由太陽號的攻擊顯然是為了在美國為了救援在幾天前被劫的MV馬士基阿拉巴馬號而采取的軍事行動殺死的3名海盜進行報復而發起的，他們想要破壞或擊沉改船以及傷害或殺死其乘員。 
　　戰術和要求 
　　如上面提到，一些索馬里海盜組織已經發展了成熟的作戰能力并且獲得了武器，裝備和投資，讓他們同當地的抵制部隊相當，或更加有效。典型的索馬里海盜團隊裝備有各種小型武器，包括AK-47和火箭筒。許多海盜隊伍利用改裝了大功率馬達的小漁船來追蹤較大，但是速度較慢的油輪，貨船，游艇，巡洋艦，駁船和拖船。索馬里當地漁民被迫支持某些海盜活動，但有些時候，沿岸索馬里人把他們的漁船，裝備和導航設施租借給內陸一些可能成為海盜的社團。 
　　索馬里海盜初始注重攻擊西印度洋，索馬里東海岸水域上的船只。當船只把航線改到更遠的海洋區域時，索馬里海盜把他們的重點改變到了亞丁灣，那里的商船密集（大約每年20000艘）而且航道相對限制在索馬里北部海岸。最近由于國際海軍在亞丁灣的巡邏力度加大，索馬里海盜又把一部分注意力轉到了印度洋，而且現在他們可以在距離索馬里海岸幾百海里的地方行動，并且經常有所謂“母船”的支持。這些“母船”是較大型的漁船，經常是海盜購買或霸占的船只，其經常在索馬里的Bosaso和Mogadishu碼頭以及也門的Al Mukalla 和 Ash Shihr.碼頭。 
　　美國和國際官員懷疑在一些情況中索馬里的商人和國際支持網絡為海盜提供資金，供應和在該地區的商船情報，以此獲得贖金的分紅。據美國海軍官方報道，海盜在也門進行加油和采購后勤供應如燃油和引擎配件等。據北約航運中心報告，索馬里海盜通常在亞丁灣劫掠之后在索馬里的東北角的CALUULA港口�？浚�之后進入他們在印度洋海岸的安全天堂。 
　　索馬里海盜的一個很特別的地方是扣押人質索要贖金。在這個方面可以把索馬里海盜行為看做是海上綁架的一種形式。同馬六甲海峽或尼日利亞的海盜攻擊不同，那里的海盜通常是劫船或船上的物資，而非洲之角的海盜經常是以船上的成員為目標索要贖金。他們這樣做是因為他們在索馬里陸地上擁有庇護所，而且他們可以在他們的領海范圍內發動攻擊或開展贖金談判。而世界上其他部分的海盜卻沒有這些條件。這讓海上安全部隊的傳統戰略和戰術遇到了極大的挑戰。 
　　據報道，大多船只在發現海盜到海盜登船扣押人質的時間在15到30分鐘之內。如果海軍艦只不能在這個時間內到達，那么就太晚而不能阻止船只被掠。海軍的戰艦一般可以達到30節的速度（跟多是20多節），所以除非軍艦恰好在商船被劫處幾英里外，否則它不可能在15到30分鐘內到達。較大范圍的巡邏海域以及較少數量的軍艦意味著就算是距離最近的軍艦也不可能在那個時間范圍內到達。 
　　雖然海盜攻擊可能涉及暴力和武器使用，但是大多索馬里海盜組織沒有顯示出想要胡亂傷害從劫掠中俘獲的人質。世界上其他部分的海盜在進行此類攻擊時經常更可能殺死或嚴重傷害船上的乘員，因為索要贖金不是他們的目的。贖金的談判涉及衛星電話的使用，在索馬里或海外的第三方協調人，影響事主同外國官方協作的公共工作。大多國家避免使用救援行動，因為可能對人質的生命造成危險。據報道近期法國海軍開展的一次救援行動，目的是為了釋放一個經過索馬里海岸的一個小帆船上的一家人，在海盜和海軍之間的交火導致了法國公民船主的死亡。 
　　在美國針對MV馬士基阿拉巴馬號的軍事行動和法國的軍事行動之前，許多惹人注目的海盜案件都是通過向不同的海盜集團支付了大量的贖金解決的。烏克蘭的MVFAINA號在被扎根在哈拉德拉的海盜扣押6個月后通過支付320萬美金的贖金于2009年1月釋放。該船上裝有T-72坦克和大量的彈藥和小型武器，這導致了幾個政府包括美國都向該地區派遣了海軍監控該艘船和它的貨物。沙特的超大油船MVSIRIUSSTAR在2008年11月被劫，向駐扎于EYL的海盜支付了300萬美金的贖金后于2009年1月釋放。對改船的劫掠揭示了海盜行為可能對國際能源供應造成的威脅，以及一些索馬里海盜可以在遠海地區針對大型船只行動的能力。贖金的支付被一些觀察人士認為是存在問題的，因為它們可能激勵海盜繼續他們的攻擊，并期望保險和船運公司會決定支付比人員和貨物保險金更為經濟的贖金。 
　　近幾個月國際海軍使用武力來打擊廣泛的海盜，并以此釋放被扣押人質的行動激起了另外一種觀點，認為海盜使用武力可能會升級。如上面提到，海盜發誓要為近期被美國和其他國際海軍殺死的伙伴進行報復。使用武力打擊疑似海盜船只的行為也存在問題，因為很難區別海盜的母船和合法的商船。據報告，2008年11月印度海軍攻擊了一艘認為是海盜母船的船只，在事發后發現它是一艘無辜的泰國拖網漁船。有效使用武力打擊在沿岸鎮子上的海盜據點將需要重大的軍事計劃，以及相當的資源投入以避免和最小化平民傷亡。徹底停止在亞丁灣和索馬里東部海岸水域的海盜所需的軍艦數量要遠遠多于近期在該地區行動的12到20艘的數量。例如壓制亞丁灣海盜活動可能需要60艘軍艦。在索馬里東部海岸臨近印度洋的地區，面積超過100萬平方英里，比亞丁灣大得多，所以徹底遏制該地區的海盜活動可能需要大量的軍艦。 
　　報道稱海盜們已經把他們所獲的贖金用于精密武器和加強他們的基地抵抗當局和潛在的國際干預。一些觀察人士警告說打擊沿岸擁有武力的海盜的國際軍事行動會破壞在索馬里重建國家監管工作的政治一致性。 
　　非洲之角海盜：影響 
　　非洲之角的戰略位置增加了其在國際安全和貿易上的重要性。索馬里北部沿岸位于亞丁灣南部，這是一個船只途徑紅海和逐漸活躍的吉布提港口的重要海峽地區。美國能源部估計在2006年每天經過亞丁灣和紅海之間的曼德海峽運輸的石油達到330萬桶。索馬里東南附近的印度洋海域是繁忙的亞洲和東非貿易通道，也是那些繞經非洲南部好望角航程更遠的船只的交通要道。從肯尼亞蒙巴薩港口往返的船只對于西印度洋的安全破壞非常薄弱。 
　　對商船和國際貿易的威脅 
　　索馬里海盜從幾個方面造成了經濟損失，包括贖金支付，船只和貨物的損毀，貨物交期延誤，提高的海洋保險費率，加強商船的成本，利用海軍進行打擊海盜行動的成本。雖然海盜造成的總經濟損失肯定不小，但是也只相當于世界總船運價值的很小一部分。RAND公司的高級政策分析師PETERCHALK在2009年2月4日在參議院運輸和保險委員會，海岸防護和海上運輸子委員會前的陳詞稱，海盜對海上行業造成的每年成本為10億到160億之間。這些成本中的一些最后由消費者買單。 
　　2008年5月，倫敦勞埃德保險公司把亞丁灣列為戰爭險類別，實施特別的保險費。位于倫敦的海上保險業者都為途徑亞丁灣和蘇伊士運河的船只提供了保險費率。因為海上保險業的競爭這些增長水平只能加以評估。一群倫敦保險經紀人和保險公司估計每次經過該海灣的船只需支付額外的10000到20000美金的保險費。美國費率似乎沒有改變。按照美國海上保險機構的一名代表稱，美國海洋保險業不需要為任何海盜行為支付贖金；因此船只的船體和貨物保險在美國還是跟原來一樣。 
　　位于倫敦的船運公司通常在認為贖金不多的情況下支付贖金，這個范圍在50萬到200萬美金之間，相對于船只和貨物的價值比較低。這樣支付會得到返還，因為倫敦頒布的船體保險政策明確包含了海盜行為。（美國保險業的船體保險條款通常不包含海盜險）。然而，在贖金超過貨物價值之后，貨主就不會支付贖金。 
　　船主（及其政府）可能會覺得支付偶發的贖金比采取手段阻止偶發的劫掠事件，如更改航線或武裝商船的成本要低。有些人稱支付贖金可以保持索馬里海盜相關暴力事件一個較低的水平。雖然個別贖金可能比較巨大，但是在該地區運營的船只被成功攻擊或劫掠的較小的比例讓一些商業實體覺得總體風險不高。因此偶發的贖金可能被船主（及其政府）看做是件憾事但是還是可以接受的成本，盡管這會鼓勵更多海盜行動。 
　　海盜增多的現象發生在一個船運行業正在關注其金融狀況的期間。一個發展趨勢是租用干散貨航船的頻率的降低；在過去6個月中租用率降低了90%。（有些情形是因為金融業因為全球經濟危機而停止了對貿易的投入）。另外，許多船主和其他主要的行業參與者顯然面臨著全球金融市場危機帶來的嚴重損失。有些主要的干散貨運輸公司推測船運衍生市場可以提供潛在的巨大投入回報。船運衍生品是為了更有效地，更經濟和更靈活地控制因運費，船價，利息率和匯率等波動引起的風險而制定的。許多船運公司在2008年艦錯誤地把衍生品賭在了干散貨變動方向上。 
　　除了海盜對航運路線安全造成的威脅之外，海盜事件還間接地成為影響地區性或全球海運和貿易的成本，方式和收益的重要因素。埃及的蘇伊士運河作為連接地中海和紅海之間重要航道服務，從這些航經的船只上稅收是埃及政府的收入資源。運河當局報道稱近幾個月的航運和稅收都急劇降低，其原因是衰退的經濟活動和海盜對通過運河進入亞丁灣的威脅。改航的船只為了避免亞丁灣和靠近非洲之角海域，增加了額外的運輸天數和燃油成本。按照美國運輸部說法，根據船只和航行頻率的不同，成本也不同。 
　　對人道援助運送的威脅 
　　海盜行為威脅著向非洲之角運輸重要人道救援物資供應，因為這些救援物資大多是通過海路運輸的。除了埃塞俄比亞近期收到的7200萬人道救援物資外，美國國際發展局估計還需要額外的490萬用于2009年上半年的食物援助。到2009年4月之前，美國在2008年向該國提供了超過6億美金的人道援助，在2009年提供了超過1.11億美金的援助。在索馬里臨近地區在2008年下半年估計有320萬的索馬里人，占總人口的43%要求食物援助。美國2008年向索馬里的人道援助總計為2.7億美金，2009年超過1.57億美金。奧巴馬政府在2009年請求了2億美金的追加國際災難援助資金，以及3億美金的追加P.L.480公法第二章人道救援，作為向索馬里，埃塞俄比亞和蘇丹進行食物和水源的支持的一部分。 
　　該地區由于干旱和不穩定造成的食物緊張，因為該地區的食物和燃油的高油價而更為突出。世界食物工程的官員每月向非洲之角地區輸送幾萬噸的食物，報道稱向摩加迪沙輸送援助物資的成本更加高昂，而且他們運輸救援物資的能力也遭到極大的障礙。加拿大，北約，和歐盟部隊從2008年下半年擔任了世界食物工程的護航責任。 
　　海盜事件對目前救援工作的持續威脅在2009年4月尤為明顯，在此期間海盜劫掠了MV馬士基阿拉巴馬號，并攻擊了MV自由太陽號，它們都是懸掛美國國旗，同世界食物工程有協議的向索馬里東南沿海運送美國救援食物的船只。馬士基曾經向吉布提港口運輸食物，而它被索馬里海盜劫掠之時正在為肯尼亞的蒙巴薩港口運輸物品。 
　　潛在的地區沖突和恐怖主義的資金來源問題 
　　變化無常的非洲之角是幾個正在進行的武裝沖突的樂土，而且武器走私也是大部分地區的共同威脅。在該地區的小型武器交易和它加速不穩定的可能性是國際社會最為關注的問題。雖然聯合國安全委員會第733號決議對索馬里實行長期的武器禁運，但是聯合國觀察人士報告說近年來“持續的不穩定”以及非洲聯盟和其他要求解除禁運以允許過渡性政府部隊擁有打擊伊斯蘭叛軍的武器。按照安全委員會第1851號決議“對武器禁運加強上的缺乏..使得海盜有機會獲得武器和彈藥，并且成為驅動海盜行為增長的部分因素�！�。 
　　觀察人士擔心釋放船只和人質收到的贖金可能用來資助海盜大量購入更多的武器。美國海軍目前還沒有發現青年組織跟海盜有金融往來，但是可能有人員聯系。贖金和新的武器進一步增強了海盜組織，這些組織對目前當局以及可能的未來國家機構造成威脅可能會增加。 
　　美國和國際政策反應 
　　在非洲之角的海盜是自1990年代以來更加不穩定的索馬里地區的特征。目前國際認可的過渡性政府正字同索馬里再解放聯盟一同合作建立一個統一的政府，并形成國家安全和執法部門。布什和奧巴馬政府都曾支持索馬里調解工作，并同聯合國安全委員會一起在對該地區海盜威脅的協調性外交和軍事反應上起著領導角色。4月23日在布魯塞爾舉行的捐贈會上獲得的捐助是支持過渡性政府發展安全部隊的一部分，而且一旦這個部隊建立起來就會提高當局打擊沿岸海盜的能力。 
　　到目前為止，美國和國際上對海盜威脅反應采取了多種方法。為了對在該地區水域的國際航道的威脅提供一個短期的反應，聯合國安全委員會已經授權第三方政府在索馬里領海和沿岸開展打擊海盜行動，但是在過渡性政府的授權以及協作下進行。地區性組織如非洲聯盟，阿拉伯聯盟，以及特別組織如2008年12月在肯尼亞，奈落比舉行的打擊海盜國際會議上參與者，都曾舉行了咨詢會議并發布了政策聲明譴責該地區的海盜行為，并為協調性，合作性的地區反應的發展提供指導。近期的海盜攻擊如對MV馬士基阿拉巴馬號的攻擊也可能促成美國政策和政府和國會成員的優先事項上的改變。 
　　美國政策 
　　2005年頒布的美國海上安全戰略聲明“安全和經濟安全依靠對世界海洋的安全使用”。而且指出“有組織，裝備精良”的海盜和罪犯是國際海上安全的威脅。2007年6月，布什政府采用了一個壓制海盜和其他海上暴力活動犯罪的政策，政策聲明了美國政策是“繼續領導和支持國際上壓制海盜和其他針對海上通航的暴力活動工作，并敦促其他國家采取決定性的單方面行動或通過國際努力行動”2008年12月，布什政府頒布了基于該政策的實施計劃以應對非洲之角的海盜威脅。美國國家安全委員會“打擊非洲之角的海盜：合作和行動計劃”列出目標“為了全球經濟，航行自由，索馬里和當地國家的利益，盡可能有效地壓制這樣的海盜行為”。為了實現這個目標，計劃列出了美國政策的三個“行動方針”：“1）通過減少對海盜的海上優勢的薄弱點來阻止海盜攻擊；2）按照國際法和沿岸國家和所懸掛國旗國家的權力和責任來破壞海盜的活動；3）通過促使所懸掛國旗，受害者所屬和沿海國家，以及某些情況下美國進行對海盜嫌犯起訴，保證那些進行海盜活動的人員為其行為負責”。 
　　為了支持2007年政策和2008年的計劃，布什政府組建了一個聯合部門打擊海盜特遣部隊以“應對全面的抵制和打擊海盜行動，從海盜遏制到攔截到終止海盜行動，來保證海盜承擔其后果”。國務院和國防部和特遣隊的主要成員，同美國政府部門合作來協調美國政策，并從事在2008年中期就發起的多邊倡議。時至今日，特遣部隊監督著2008年12月NSC行動計劃的實施，該計劃體現了美國承諾支持建立打擊海盜國際聯絡組織和一個地區性反海盜協作中心。 
　　奧巴馬政府還沒有宣布關于海盜威脅的基本戰略優先事項，雖然希拉里國務卿已經列出了一個更為健全的反應政策初步計劃。按照國務卿的說法，美國外交將同索馬里過渡性聯邦政府人員和EYL地區邦特蘭半自治地區的領導接觸來“促使這些領導采取行動打擊那些扎根于他們領土上的海盜”。政府派遣了國務卿助手代理飛利浦.卡特參加4月23日于布魯塞爾召開的關于政策和捐助會議，還有將在5月初進行的關于打擊索馬里海岸海盜的國際聯絡組織。最后，美國官方計劃加倍努力同船運和保險行業一起“應對他們自我防御手段上的不足。” 
　　奧巴馬政府2009年的追加請求顯示出對該地區提供一些安全協助的愿望，這要看索馬里調解協商的進展。2008年12月的計劃要求美國為該地區國家制定“司法建設工作的雙邊協助計劃”。奧巴馬政府的評論提出他們的政府贊同布什政府的行動計劃美國打擊海盜的目的是“長期的相互支持性倡議，以建立在索馬里的管理，法制，安全和經濟發展為目的”。 
　　聯合國安全委員會 
　　第1816號決議授權同過渡性政府協作的國家，以及之前過渡性政府提到的國家可以“進入索馬里領海進行對海盜和武裝劫掠分子壓制”以及“以同相關國際法允許的在公海打擊海盜行為的行動相一致的方式，在索馬里領海內采用一切必要手段，制止海盜及武裝搶劫行為”。初次授權從2008年6月其有效期6個月。第1838號決議在2008年10月采用，號召在該地區有軍事能力的國家致力于打擊海盜，并澄清第1816號決議中的授權根據國際法的期限。 
　　在過渡性政府的要求下，第1816號決議中的規定根據2008年12月的第1846號決議延長至12個月，第1851號決議通過授權應過渡聯邦政府的請求的國家“可以在索馬里境內采取一切必要的適當措施，鎮壓海盜行為和海上武裝搶劫行為”擴大了行動權限。兩個決議都要求任何授權國際方式都必須同人道和人權法一致。1851號決議的其他條款從2008年12月以來不斷發展，可能以后會有美國或國際倡議。 
　　第1846號決議規定了對過渡性政府人員和部隊的技術支持“來提高這些國家的能力保證沿岸和海上安全”需要同第1722號決議程序一致。根據第1722號決議的第11和12段，向索馬里“安全機構部門”提供技術協助前要分別經過聯合國對索馬里武器禁運委員會授權。第1851號決議對用于授權在索馬里海域進行打擊海盜行動的成員國和地區性組織的武器和軍事裝備提供了類似的授權。向索馬里海上安全部隊運送的武器將需要分別有完全委員會的授權。非洲聯盟的和平和安全委員會以及過渡性政府都請求放寬聯合國武器禁運條款或者予以取消，一邊提高打擊伊斯蘭叛軍的部隊能力。 
　　打擊索馬里沿岸海盜的聯絡組織 
　　根據第1851號決議，布什政府領導打擊索馬里沿岸海盜的多邊聯絡部隊由24個政府和5個地區性和國際組織構成。聯絡組織于2009年1月召開了其第一次會議，制定了6個任務：1）提高對打擊海盜行動的作戰和信息支持，2）建立一個協作打擊海盜的機制，3）加強逮捕，起訴和拘留海盜的司法框架，4）加強商船的自我意識和其他的能力，5）致力提高外交和公眾信息工作，6）追蹤同海盜行為有關的資金流。為了支持這些目標，4個工作小組向聯絡組織秘書處提供了關于軍事作戰，司法，外交和地區和國際打擊海盜工作的公眾信息方面的建議。工作小組的工作目標是提高在該地區打擊海盜的所有地區和國際因素的作戰協作性，信息分享，和執法效率。聯絡小組的最后一次會議于2009年3月在開羅舉行，據報道下次會議將在2009年5月初進行。 
　　151聯合任務部隊和其他海軍部隊 
　　美國海軍中央司令部指揮著在阿拉伯，波斯灣，阿曼灣，亞丁灣，紅海，阿拉伯海和印度洋上行動的聯合海上部隊。2009年1月，指揮部成立了151聯合任務部隊（CTF-151），其單一任務就是在亞丁灣和索馬里的印度洋海域開展打擊海盜行動。這個角色原來是由CTF150進行的，它在2001到2002年間一直執行反恐和其他海上安全行動。2008年8月，CTF150和合作部隊同意在亞丁灣建立一個海上安全巡邏區來作為一個專門的，更加安全的商船運輸區。海上安全巡邏區是成功降低索馬里海盜在亞丁灣運輸區攻擊成功率的部分原因。 
　　到2009年4月，CTF-151由來自美國，英國，加拿大，丹麥，法國，德國，希臘，意大利，馬來西亞，荷蘭，沙特，西班牙，土耳其和也門的人員和近24艘船只組成。美國海軍司令員希望巴林，約旦，新加坡，韓國，瑞典，比利時和波蘭也能夠在未來參與CTF151行動。任務部隊行動由巴林的海軍中央司令部指揮中心協調。海軍中央司令部司令在3月初告訴國會CTF151和其他合作海軍部隊抓獲并釋放了121名海盜，抓獲并起訴了117名海盜，還有9名海盜等待處置。 
　　其他國家，主要是俄羅斯，印度也部署了海軍到該地區參加監控和打擊海盜護航行動。從作戰角度看，雖然這些國家沒有正式和全面地同CTF151協調他們的政策，但是交流工作正在繼續。 
　　北約：聯合供應者行動和聯合保護者行動 
　　北約建立了兩個長期的北約海上組織在2008年10月開始于非洲之角地區開展打擊海盜行動。第一個部署稱為聯合供應者行動，作為世界糧食計劃在該地區支援物資運輸的臨時保護部隊。2008年12月，北約結束了聯合供應者行動，把對世界糧食計劃保護責任轉交給了歐盟的新海軍行動。 
　　2009年3月，北約發起了其第二個打擊海盜的任務，聯合保護者行動，由北約長期海上小組開展。按照北約的計劃，這支參加聯合保護者行動的部隊將“威懾，防御和破壞海盜活動”。海上組織原來計劃在經過非洲之角地區前往東南亞時和2009年6月返回時執行臨時的打擊海盜任務。2009年4月北約官方取消了原計劃的長期海上小組對新加坡和澳大利亞的訪問，并把聯合保護者任務延長到了2009年6月20日。一次原計劃對卡拉奇的訪問將如期進行。2009年3月末，參加海上小組和聯合保護者行動的船只包括：NRPCorteReal(葡萄牙國旗), HMCS Winnipeg (加拿大), HNLMS de Zeven Provinci?n(荷蘭),SPSBlas de Lezo (西班牙), 和 USSHalyburton(美國)。北約官方報道將擴大對參與艦只的授權，讓它們可以將俘獲的海盜拘押到2009年4月末。 
　　歐盟：亞特蘭大行動 
　　2008年12月，歐盟發起了EUNAVFOR亞特蘭大行動，它是在歐盟安全和防御政策框架下的第一個海軍行動。參加亞特蘭大行動的部隊任務是為世界糧食計劃船只和商船提供保護，并得到授權“使用必要的措施，包括武力來威懾，阻止和干預以結束在行動領域內的海盜和武裝劫掠”。據歐盟稱，部隊由20艘艦只和超過1500名人員組成。希臘，法國，西班牙，德國和意大利也都為這個12月之久的行動提供了力量和人員。其他歐盟成員國家和第三方國家也預計會逐漸做出貢獻。為了同部署一致，EUNAVFOR也建立了一個在線中心，名為“非洲之角海上安全中心”，以便讓運輸船只自覺地記錄其活動，并接受最新的威脅信息。英國設在迪拜的海上貿易行動辦公室和美國海軍設在巴林的海上聯絡辦公室也提供類似的自愿追蹤和報告服務。在CTF151，亞特蘭大行動和聯盟保護者行動期間，大約有50艘戰艦在該地區巡邏。 
　　國際海事組織（IMO）和吉布提行動守則 
　　國際海事組織自1990年代末就有一個打擊海盜的計劃，而且在其他地區成功地進行了多邊合作提供高打擊海盜的行動。目前管理非洲之角附近海域的安全的合作機制正在制定中，并且受到第1851號決議的支持。IMO在2005年開始發起關于非洲之角地區的海盜的磋商會議，會議做出了2008年早期的一個合作框架協議草案。 
　　2009年1月，17個地區政府的代表在吉布提參加了IMO發起的會議，采納了關于壓制在印度洋和亞丁灣針對船只的海盜行為和武裝劫掠的行動守則。2009年1月末，9個政府簽署了行動守則，尚待其他國家簽署。三個地區性機構肯尼亞蒙巴薩的海上救援協作中心，坦桑尼亞達累斯薩拉姆的次級地區性協作中心，以及將要在也門薩那建立的地區性海上信息共享中心將對協議中信息共享加以支持。成員們也同意關于技術合作和在吉布提建立一個地區性訓練中心的決議。打擊索馬里沿岸海盜聯絡小組打算采用臨時措施來促進地區性協作直到一個支持吉布提行動守則的專門的協作中心建立。 
　　IMO制定了一個類似的協作框架，馬六甲海峽沿岸的國家和其他亞洲政府從2006年起就加入了。名為“打擊亞洲海盜和武裝劫掠地區性合作協議”（RECAAP），協議建立了對海盜反應的協作程序和共享執法和安全人員中的最好的慣例。RECAAP設立在新加坡的信息共享中心目前作為海盜報告和響應協作的主要信息交流點。這些步驟同馬來西亞，印尼和新加坡之間的地區性協議一起來協調在馬六甲海峽和周邊海域上打擊海盜的巡邏，對該地區海盜現象的減少非常成功。在馬六甲海峽地區的雙邊和多邊協商倡議凸顯了那些尋求在非洲之角建立類似計劃的成員們可能感興趣幾個方面，也就是應對主權，領海權利，和外國部隊在地區水域上部署的重要性。 
　　聯合國毒品和犯罪辦公室:“登船檢查人員”和能力建設 
　　在第1851號決議的幫助下，以及同打擊索馬里海盜聯絡小組的司法工作組合作，聯合國毒品和犯罪辦公室發動了一個項目來促進地區性執法參與者在打擊索馬里海盜的工作。該計劃在1851號決議中以文字方式加以支持，并且注重為該地區國家提供司法能力建設協助，以及促進是所謂的“登船檢查人員”安排，在這種安排下當地執法人員可協助國際航船執行打擊海盜的逮捕和調查工作。美國同西半球的一些政府簽署了登船檢查協議來促進在共同關注水域上的海上安全行動。 
　　總的來說，登船檢查協議是為了應對多邊海軍在偏遠地區或那些當地政府不允許提供有效的安全措施的地點中執法工作存在的后勤和法律問題而設計的。關于當前在非洲之角地區的行動，較長的運輸時間，有限的軍事資源，軍事行動上的法律限制，和司法標準和要求上復雜的差別將會讓那些按照第1851號決議行動的各個非當地力量的逮捕和起訴工作更為復雜。為了幫助當地政府滿足逮捕，拘押和起訴索馬里海盜嫌犯可能發生的額外資源要求，聯合過毒品和犯罪辦公室計劃同其他志愿者一起提供司法能力建設的協助。 
　　私人部門和船運行業反應 
　　私人部門和船運行業對非洲之角海盜現象的反應不一。除了根據較高的保險費用調整金融決定以外，一些部門也提到航運方式也因為海盜威脅做了改變，一些船只寧愿繞道南部的好望角也不愿冒險經過亞丁灣。船員也制定了許多特別的防范措施，和最好的經驗來躲避和抗拒海盜攻擊。使用高壓水槍，滅火水龍帶，和被動音波防御越來越被廣泛使用，而工業調查顯示速度在15到49節以上或者人數在50人以上的船只證明較少受到海盜攻擊。關于使用武裝防衛人員的爭論一直在船運行業代表，政府官員和世界范圍的觀察人士中存在。 
　　國際海事組織和其他組織如國際商會海事局（IMB）都制定了詳細的指導和建議，讓政府和商船阻止，威懾和反應海盜攻擊。IMB也在馬來西亞的吉隆坡建立了一個24小時海盜報告中心，它作為向商船進行一個全球的一站式海盜報告和海盜威脅信息宣布的站點服務。IMB也同其他地區性信息中心合作搜集和傳播威脅和形勢報告。對于非洲之角地區來說，IMB和歐盟非洲之角海上安全中心發布了一個定期的“行業消息”詳細分析了近期海盜攻擊趨勢，并向經過地區海域的船只提供建議。 
　　國會議題和政策選擇 
　　在非洲之角水域的海盜攻擊的風險短期內不會消失，而美國政府已經把海盜視為美國國家安全的直接威脅。布什政府為了應對索馬里海盜的美國政策，正在被奧巴馬政府因2009年4月發生的對懸掛美國國旗的船只的公開攻擊而再次審視和加強。 
　　大多防御分析人士稱雖然在該地區進行了前所未有的海軍巡邏規模由超過15個國家開展已經威懾了一些攻擊，但是因為該地區面積太過開闊而不能阻止所有的事件發生。當在MV馬士基-阿拉巴馬號于2009年4月8日遇襲時，最近的海軍軍艦USSBAINBRIDGE正處于大約300海里之外。同樣地，在4月14日MV自由太陽號遇襲時，USSBAINBRIDGE也只能在攻擊后6小時才能抵達。國際海軍的持續的打擊海盜行動成本也很高，尤其是世界各地政府都在考慮在當前經濟衰退時的預算影響，和在其他行動上的軍事要求的時候。 
　　跟恐怖主義一樣，非洲水域上的海盜行為也是從那些遭受沖突，薄弱的監管和經濟不穩定地區產生，而且造成了多國安全威脅。地區性安全部隊的海上能力有限，而且許多政府注重發展他們的陸軍，而不重視海軍和海岸防衛隊。近些年來這些問題有所改變，國際研究顯示了非法捕魚在許多傳統的海上安全威脅之上進一步對當地經濟造成了威脅。地區性協作和情報共享也很薄弱。 
　　美國和其國際合作伙伴已經在其他地區類似的復雜的安全環境中使用了政策工具。然而目前美國和在一些環境中如阿富汗，巴基斯坦，伊拉克和哥倫比亞的國際安全活動顯示，軍事干預和外國協助要想成功必須要有政治一致，政治意愿和重大的合作。在波斯灣，加勒比海，和西非水域，以及馬六甲海峽等地海上安全工作也有同樣的要求。雖然在限制其他多國威脅的短期結果證明可行，但是因為缺少專注和有能力的當地因素，長期的國際干預來消除這些威脅不是很確定。 
　　美國部隊監管和美國對外援助 
　　美國在該地區的軍事活動分為兩個地域戰斗司令部。美國中央司令部的責任區包括亞丁灣，和索馬里東部海面等水域，而新的美國的在2008年10月開始全面運作的非洲司令部的責任區包括非洲大陸。到目前為止，大多美國部隊的反海盜活動都在水面開展，由中央司令部進行。在陸地上非洲司令部向幾個地區性海上安全部隊提供安全支援，這些部隊中有的擁有“海洋能力”。中央司令部為也門海岸防護隊提供類似的支援。 
　　美國海軍反海盜行動的對象注重同CTF-151和北約聯盟保護者行動有關的方面。幾艘在美國母港的海軍艦只支持著長期在索馬里海盜活動地域部署的美國海軍艦只。這樣任何一艘額外的美國海軍艦只加入該地區就會顯著地影響海軍世界上其他部分執行任務的能力。 
　　美國在該地區的軍事行動不限于打擊海盜活動。美國曾在非洲之角和也門開展反恐活動超過10年了，包括作為“長久自由”行動一部分而建立的海軍聯合特遣隊。吉布提有一個臨時的前線行動據點，就是從2003年開始的非洲之角聯合特遣隊，超過1500名美國士兵駐扎。非洲之角聯合特遣隊的指揮授權處于中央司令部之下，近期轉到了非洲司令部之下。它的初期工作注重于打擊該地區的暴力極端主義，但是近些年特遣隊的任務擴大到了包括以建設地區性軍事能力對更大范圍的威脅進行反應為目的的大量的活動，如自然災害和武裝沖突等威脅。非洲之角特遣隊向該地區的的安全部隊提供反恐，海上安全和維和等訓練。如上面提到的，美國在東非，也門開展了一系列的海上安全協助計劃。例如在肯尼亞，美國為肯尼亞海軍和其他一些部門包括肯尼亞野生動物服務部門，稅務局，和警察等提供了海上安全協助，以應對一系列的危險，從走私，非法捕魚到恐怖主義。美國也在2009年初開始支持一個位于蒙巴薩的地區性海事卓越中心。幾個非洲國家，包括吉布提，肯尼亞，坦桑尼亞和也門都接受了美國對雷達系統裝置的支持，提高了海上控制意識。國會于2009年拓寬了國防部的第1206款“訓練和裝備”授權，以包括海上安全部隊的協助。 
　　聯合國安全委員會第1851號決議“號召成員國應過渡性政府要求和秘書長的提名對其進行支持，加強其作戰能力，將那些利用索馬里領土計劃，促進或進行海盜和武裝劫掠等犯罪活動的人繩之于法。”奧巴馬政府可能會按照國會的授權和撥款，并且同聯合國安全委員會決議一致尋求擴大當前對地區性和索馬里部門的協助計劃。如上所述，奧巴馬政府已經請求了4000萬美金的2009年維和行動追加資金，來“為非洲索馬里統一任務部隊提供非致命裝備，后勤支持，和基礎設施，并支持索馬里安全部門的改革”。雖然這些資金可能會用于提高索馬里打擊叛亂和恐怖分子的威脅的能力，在這種程度上提高政府部隊整體能力來有效地行動和進行安全控制，所有也會在未來對打擊海盜行動產生積極的影響。 
　　雖然在2009年4月有些媒體報道引用未透露姓名的美國官員言論稱，美國部隊可能考慮對海盜據點發動軍事攻擊，但是2009年3月，國際安全和武器控制的代理副部長StephenMull,對參議院武器委員會的陳詞稱，雖然美國支持安全委員會第1851號決議中授權進行陸地上打擊海盜行動的內容，但是當前“沒有計劃在陸地上開展打擊海盜的行動”。國務卿希拉里在4月份顯然暗示了美國將會支持索馬里過渡政府或邦特蘭地區的人員對沿岸的海盜安樂窩采取行動。2008年12月的國家安全委員會合作伙伴和行動計劃稱美國“將同那些關注的政府和國際組織一起破壞和消除海盜據點。” 
　　海盜，執法和國際合作 
　　有幾個聯合國文件是針對海盜問題的，包括《公海協定》，《海洋法協定》，《制止危及海上航行安全非法行為公約》等。美國是《公海協定》和《制止危及海上航行安全非法行為公約》的簽署國，但是沒有簽署《海洋法協定》。在聯合國于1973年召開的第三屆海事聯合國會議上形成了一個“全球性外交工作來為所有海洋區域，對海洋的所有使用以及其全部資源進行管理和制定規則”，并在1982年采用了聯合國海洋法公約。公約大體上整合了在公海協定中規定的國際法規定，但是也全面地包括了對海洋其他領域的使用，例如沿海，自然資源和海床等。 
　　《公海協定》和《海洋法公約》都涉及了海盜問題，稱“所有國家都盡可能地合作壓制公�；蚱渌�任何不處于任何國家司法范圍中的海盜”。 
　　國際海洋法公約把“海盜”定義為： 
　　（a）私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為： 
　　（1）在公海上對另一船舶或飛機，或對另一船舶或飛機上的人或財物； 
　　（2）在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物； 
　�。╞）明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為； 
　�。╟）教唆或故意便利（a）或（b）項所述行為的任何行為 
　　《國際海洋法公約》第110條授權戰艦對在公海上疑似從事海盜活動的船只進行拜訪或檢查。雖然美國不是國家海洋公法的成員，但是公海協定也授權了對有從事海盜犯罪嫌疑的船只進行拜訪或檢查。在公海協定和國際海洋法公約中的國家都得到授權以抓獲海盜船只，或被海盜劫掠的船只以及在海盜控制下的船只，并逮捕船上的人員，俘獲船上的物品。實施抓捕的國家，其法院決定對海盜的司法判決。 
　　《制止危及海上航行安全非法行為公約》進一步擴大了對海盜的司法處理。它的主要目的是“保證那些對船只實施非法活動的人員受到正當的制裁”。非法活動包括但不限于劫掠船只；針對船上人員的暴力行為；在船上放置可能將其摧毀或破壞的裝置�！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩�非法行為公約》號召成員達成一個協議來讓其列舉的攻擊行為“可以根據其嚴重程度給與適當的懲罰”。美國宣布海盜行為非法，外籍人員或美國公民犯了海盜罪將處以終身監禁。雖然美國法律顯得足夠應付海盜犯罪，但是這個可能在別的國家行不通。另外，就算是有了健全的法律，同執法相關的后勤活動將會是法律運用的一個障礙。 
　　關于法定管轄范圍的問題，因為對在押海盜嫌犯的處理，和外國軍事部隊在打擊海盜執法活動中的角色將會使得當前美國和國際上打擊非洲之角地區海盜的行動更為復雜。同打擊海盜行動有關的最大法律障礙是司法權的問題，這個要根據海盜攻擊的地點，國際海軍干預，船員國籍，注冊國和被俘船只所屬國等判定。按照每次事件的具體情況，可能有數個政府擁有司法權。但是許多國家缺少足夠的法律和司法能力來有效地起訴海盜嫌犯。對貨物的處置和對船只的索賠也會增加司法問題的復雜性。目前還有一個法律議題正在制定有關青少年海盜犯罪的問題。近期報告顯示有些索馬里海盜是青少年，因此可能在某些司法判決中因為未成年而辯護。 
　　目前此類法規問題中的一些難題由于美國，英國，歐盟和其他國家同非洲之角地區國家之間達成的雙邊協定得以克服，特別是同肯尼亞。有些協議中總結了最新的拘押，引渡，和起訴被俘海盜嫌犯的程序。例如，美國部隊抓住的嫌犯可能引渡到肯尼亞收押，按照2009年1月簽署的雙邊諒解協議條款進行起訴。如上所述，為地區性執法人員對盟國船只進行登船檢查，擴大鄰國打擊海盜的執法和司法能力等機制正在進行。 
　　提高商船安全的選擇 
　　降低風險和最優方式 
　　美國運輸部海事管理部門為美國途徑非洲之角水域的船員發布了詳細的指導，以保證他們的安全。最新的指導于2009年4月20日公布，包括向懸掛美國國旗的船只引介美國海軍的護航和聯合海上部隊參與盟國在該地區進行的海上安全活動。如前面提到的，國際組織如國際海事組織和國際海事局也列出了幾個商船和他們的船員可以采取的行動以減少他們被攻擊或被俘獲的風險。 
　　這些包括在海盜攻擊前或攻擊中可以采取的措施。例如，在可能的情況下變更船只航程，讓船只避免索馬里海盜出沒水域。這個措施會加長行動時間，提高船只運輸成本。但是可能會同被抓后需要支付的贖金一樣多。建議顯示途徑高風險水域的運輸不要在索馬里海盜通�？赡苓M行攻擊的時間內進行，也就是清晨或傍晚。在運輸過程中要進行充分的觀察，因為早期發現攻擊可以提高躲避和壓制手段的成功度。更高的船速和機動也在很多案例中證實有效，其他的防御系統如刺網或刀網和高壓電防護也有效。船員的準備，訓練和反應也對減少海盜攻擊的成功性起到了不小的作用。 
　　武裝的商船 
　　武裝商船可以通過向船員提供武器或租用武裝保安團隊隨船航行等達到。美國政府曾表示，擁有武裝船員的商船可能會對美國港口造成安全或恐怖威脅。許多商船船主和運營者因為實踐經驗或成本原因強烈反對武裝的商船。 
　　如上所述，私人或軍隊的炮艦同海盜開展會增加索馬里海盜的整體暴力程度，這會讓所有在該地區運營的商船的風險加大。因為商船船員通常沒有受過武器使用訓練，他們可能在打擊海盜上不能有效的使用這些武器。如果船員想要用武器防御而失敗了，那么海盜就更可能殺死船員中的成員。 
　　就算是正當使用了，他們的輕武器相對于海盜裝備的重型武器也不會有什么效果，如火箭筒。海盜獲得的大額贖金可以用來購買重型武器以便在火力上超過商船。在所有案例中，火是一個重要的安全因素，尤其是油輪，槍火可以引發貨物損毀，甚至貨物自身發生損毀。 
　　經濟上的考慮也會減緩武裝商船選擇。雇傭武裝防衛團隊可能比偶然的贖金更加昂貴。而且在船只上不負責任的開槍也是一個復雜的法律問題，可能導致昂貴的訴訟。因為許多港口限制船只攜帶武器，那些需要�？慷鄠�口岸的商船可能會發現在某些航線上運作發生困難。 
　　護送 
　　由海軍艦只護送是一個選擇，但是商船運營者可能因為需要在某些地點等待下一次護航開始，所以不愿意采用這種方法。這樣等待造成的時間耽擱會給運營者造成比支付贖金更高的成本。因為缺乏應對海盜問題的根本原因而建立和維持一個長期的護送系統會對國際海軍造成不可接受的成本。 
　　海事戰爭保險 
　　聯邦法律（1936年海運法第12條）授權聯邦政府在私人海洋保險市場被證明效用不足時，實施一個航海戰爭保險計劃來作為一個最后的依靠來對遠洋貿易進行保險或再保險。目前的統計顯示行業資源充足，而且財產和災害保險業過多，保險費相對較低。結果就是雖然海盜活動增加，還是有人會主張國會不必修改現有的聯邦保險法制結構。然而，另有人會督促提高監管和調查的程度來保證國際貿易的穩定，特別是在全球經濟危機時期。 
　　一個長期解決辦法：“海盜是始自陸上的問題” 
　　就目前來說，國際社團在非洲之角海域通過多國海軍巡邏，初步的外交協作，和增強商業船運行業的私人安全工作等對海盜威脅做出反應。在長期來看，美國官方和國際專家相信應對海盜威脅將需要加強地區安全能力，提高情報搜集和共享，更有效和有能力的執法，以及加強的海上或陸上的多國協作。盡管如此海盜還是會在索馬里找到庇護所，除非那里的基本的統治和安全條件發生了變化。 
　　有些國會成員曾經號召政府在更多的提議以穩定索馬里，并支持過渡性政府機構的背景下來制定一個“綜合的方法”對索馬里海盜做出反應。有些美國官員近期支持一個類似的方法。2009年1月，海事安全協調員和美國非洲司令部美國非洲事務局聯絡員JunBando博士爭論道“解決非洲之角持續的海盜問題上的一個長久之計將要求提高索馬里的安全，穩定，法制和經濟機會，以及通過形成一個統一政府來鞏固政治進展，和推進和平進程”。 
　　從1月份開始，奧巴馬政府顯示了它將繼續同索馬里聯絡小組和打擊索馬里海域海盜聯絡小組中的美國合作伙伴一起為了這些目標而努力。為了對近期針對美國國旗和乘員的船只的攻擊，美國國務卿在2009年4月15日指出正在制定一個更為健全的打擊海盜的政策。政府綜合部門海盜事宜領導小組計劃于4月17日召開會議討論修改美國戰略。也會繼續同索馬里過渡政府人員和邦特蘭半自治地區的領導之間加強外交接觸，以鼓勵當地索馬里人采取行動應對目前海盜視為樂土的地區的安全。