嘉興港建港二十多年來，借鑒國際“地主港”的發展經驗，結合自身實際，通過創新實施地主型港口模式，推動了港口的基礎設施建設，走出了港口發展新思路，取得了顯著的經濟效益和社會效益。 

    嘉興港實施“地主港”模式的實踐 

    第一個階段：地主型港口探索階段（1986年—1991年）。從1986年乍浦港區一期開工起，嘉興港開始探索實施“地主港”模式。經過近5年的建設，圍海造陸597畝，建成外海泊位2個、內河泊位12個。這一時期，港口建設資金主要來自國家撥款，碼頭建成后即成立國有港埠公司經營，同時利用圍涂土地引進了大慶油庫、英荷殼牌等企業，為碼頭帶來了瀝青、原油、石油制品等貨源，同時獲取出讓土地的收益用于港口再開發，具有“地主港”模式的萌芽。 

    第二個階段：地主型港口實施階段（1992年—2002年）�！熬盼濉逼陂g，乍浦港務局掛牌成立，開始籌建乍浦港區二期，到2002年完成1800畝圍涂用地、建成外海泊位2個，于2003年轉讓給外來企業經營。此時，我國港口投資領域開始放寬，外來資本進入嘉興港。2000年，外來企業受讓獲得乍浦港區一期泊位經營權。這一時期，嘉興港發展思路基本符合“地主港”模式，政府性出資圍墾土地、建設碼頭，然后將碼頭、庫場等轉給外來企業，獲得收益繼續用于港口開發建設。 

    第三個階段：地主型港口創新階段（2003年至今）。這一時期，我國港口管理體制改革完成和《港口法》頒布實施。為落實“一港一政”，嘉興市港務局在2004年成立，但未能組建政府主導的港口集團公司。在國際通行的“地主港”模式下，由政府或政府主導的港口集團公司統一開發建設港內碼頭、土地等基礎設施。在港口管理體制改革后，嘉興港缺少統一的港口開發建設主體和穩定的政府性投入，國際通行的“地主港”模式顯然已不適合嘉興港實際。從建設乍浦港區三期開始，嘉興港將“地主港”模式建港思維與多元化建港思路有機結合起來，走出了一條自主性的“地主港”發展道路。 

    自2003年起，嘉興港開展大規模地圍墾灘涂。到2008年底，先后完成乍浦港區三期圍堤工程、獨山港區治江圍涂工程、海鹽港區東段圍堤工程一期，實現圍涂22157畝，再借助圍涂土地開展招商引資，截至2008年，累計引進外資、民資等項目8個，帶動港口建設投資累計完成35億元，建成生產性泊位19個（其中萬噸級以上泊位13個），新增貨物年吞吐能力1481萬噸、旅客年吞吐能力5萬人、集裝箱年吞吐能力10萬標箱。 

    嘉興港“地主港”模式與國際通行“地主港”模式的比較 

    土地資源占有不同。國際通行的“地主港”模式，譬如紐約—新澤西港、安特衛普港，港內土地直接由港口管理部門代表國家行使土地所有權；在嘉興港，港口管理部門僅對港內陸域、水域實施統一的港政管理。港內陸域所有權由地方政府代表國家來行使，具體由地方政府的國土資源管理部門管理。 

    港口開發建設主體不同。國際通行的“地主港”模式，港口碼頭、庫場、土地、岸線等基礎設施一般是由政府或政府主導的港口集團公司開發建設，開發主體多由政府主導且是單一的；嘉興港采取“一體兩翼”開發機制和分主體開發模式，港內土地、碼頭、庫場、岸線等由國資、民資、外資等多種形式資本自主開發建設。 

    港口建設經營模式不同。國際通行的“地主港”模式，政府或政府主導的港口集團公司負責港口碼頭、庫場、土地、岸線等基礎設施的統一規劃建設，一般不直接經營港口業務，港口業務多由外來用戶租賃碼頭、庫場經營或租賃土地、岸線后自行建造碼頭、庫場經營；嘉興港的建設、經營呈多元化。地方政府主導或參與的公司實施圍涂工程形成臨港用地，再依托圍墾土地引進國資、民資、外資等項目，由外來用戶建造碼頭、庫場等設施，自主展開經營。 

    港口投融資模式運行程序不同。國際通行的“地主港”模式融資運行程序為：成立政府主導的港口公司，按照規劃進行招投標、融資來建設港口基礎設施。然后將符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給外來港口用戶，收取岸線或土地出租費用或者按照規劃建設光板碼頭、庫場，再出租給外來港口用戶，收取碼頭或庫場租用費。所收的費用用于償還港口基礎設施建設貸款、融資債務或辟為港口基礎設施建設專項資金。 

    嘉興港“地主港”模式融資運行程序為：由政府主導或參與的企業作為項目業主自主籌資實施圍涂工程，并取得圍涂土地使用權。然后利用圍涂土地開展招商引資，將符合落戶條件的土地轉讓給外來碼頭經營企業或臨港項目公司，由港口用戶自行建造碼頭、堆場、儲罐等開展經營，以獲取的土地收益用于償還貸款或繼續用于港口開發建設，走滾動開發道路。 

    實施“地主港”模式對嘉興港的發展和促進作用 

    緩解了港口建設中資金、土地等要素制約�！暗刂鞲邸蹦Ｊ皆诩闻d港的實施，一方面通過圍墾造陸，為外海碼頭帶來了陸域配套用地和滿足了臨港項目的引進、落戶的用地需要；另一方，通過轉讓圍涂土地使用權，獲取土地收益用于港口滾動發展，彌補了單純依靠國資或政府性投資所面臨的投融資渠道的不暢。 

    壯大了港口規模和吞吐能級。通過圍涂土地引進港口項目，帶動了多元化資本進入港口領域，拓寬了港口建設的投融資渠道和平臺，有力地推動嘉興港深水岸線資源的開發利用，特別是2003年以來形成了每年均有萬噸級碼頭建成投產的良好態勢，港口規模不斷壯大，服務腹地經濟社會能力持續增強。 

    推動了臨港經濟集聚發展。在“地主港”模式實施比較成熟乍浦港區三期，原有灘涂現已成為4455畝臨港項目用地，區內落戶有東恒石化、三江化工、協成硅業等6個項目，在不足4公里岸線布置有富春碼頭、嘉港通用碼頭、新世紀石化碼頭等6個萬噸級泊位，形成規模化散雜貨作業區和石化作業區，滿足了后方化工園區內眾多化工企業的原料和成品的倉儲及運輸，推動臨港化工經濟集聚發展。2008年，嘉興港區化工企業實現產值62億元，液體化工物流顯示出巨大的發展潛力。 

    實施“地主港”模式面臨的困難 

    港口統一規劃管理受影響。在分主體開發機制下，各方在利用圍涂土地實施項目引進上，對港口功能、岸線使用及港口布局的發展思路各異，存在著重引進項目輕港口功能布局，重生產性投入輕基礎配套投入，重港口建設輕港口經營現象，給港口統籌規劃、長遠發展帶來不利影響，同時也加大了港口基礎設施配套及港口規劃管理的難度。 

    港口公共服務性被削弱。外來資本進入港口領域，更青睞岸線、碼頭等經營性設施的開發建設，而對于具有很強公共服務性的非經營性港口基礎設施如航道、電子口岸以及港口支持系統等，因其投資大、收益低或無收益而無人問津，融資困難仍得不到有效緩解。另外，民營資本投資建造碼頭，通常會優先滿足自用，有時很難確保碼頭的公用性。 

    港口建設經營市場穩定受干擾。非專業的港口企業投資碼頭，更注重資本運作和利潤獲取，而當前無相關制度約束，港口管理部門也無法對其經營行為進行控制。如乍浦港區一二期碼頭經營企業就出現過多次股權轉讓、業主變更，在一定程度上妨害了深水泊位效益的發揮和正常的港口經營秩序。另外，外來企業自主投資港口項目，易受資本運作、股東變化等因素影響，項目建設進程易受耽擱，造成岸線、土地等寶貴資源的閑置，亦不利于港口建設市場穩定。 

    有形成自然壟斷之虞。在多元化建港模式下，港口經營領域的市場化程度很高，港口經營企業之間的競爭激烈且實力相當，港口經營資本流動加快而風險相對較低，在此情形下，很容易出現資本兼引起港口經營市場的自然壟斷。如寧波港集團在2008年7月股權收購嘉興港乍浦港區一二期，取得了6個生產性泊位控股經營權，強勢外來資本介入很容易在港口領域形成自然壟斷，不利于形成公平競爭、和諧有序的港口經營市場環境。 

    完善“地主港”模式的相關對策建議 

    出臺規范地主港模式應用的政策法規。“地主港”模式在港口領域的運用，其意在項目的建設與經營中引進一定的市場原則，本質仍然是有效發揮港口資源的社會效益。實踐中，在“地主港”模式的實施過程中，不可避免地存在著國家、社會需要與外來投資者、經營者利益的相對獨立性，有時可能出現投資者、經營者的逐利性與港口的公共服務性之間相左的情形。建議國家或省市政府出臺相應的政策法規，進一步規范港口投資人的投資行為、資本運作等，從法律上約束外來資本的單純逐利動機所產生的損害或改變港口基礎設施的公共服務屬性的現象，實現國家、社會、投資者的共同利益與責任在法制基礎上的一致性，以保障港口的健康協調發展。 

    完善港口規劃管理�！暗刂鞲邸蹦Ｊ较碌母劭诔尸F融資市場化、經營多元化特點。政府或港口管理部門要發揮規劃、監督和協調職能，引導外來港口用戶在符合港口功能和布局規劃的前提下，集約節約利用土地、岸線等資源；同時要及時做好行業信息的收集、統計等工作并進行適當的市場調控，約束港口企業合法、正當經營，推動港口企業承擔起服務社會、節能減排等責任。要注重引進專業的大型港口經營企業或船公司入駐港口，推動港口經營管理與國際接軌或尋求具有大吞吐量、大帶動力、高附加值的能源、石化、集裝箱、物流等現代產業項目。  
加強政府的財政扶持力度。港口基礎設施兼具經濟效益和社會效益的兩面，港口基礎設施的經營并不能完全市場化，這在一定程度上會限制港口行業資本的流動，從而妨礙外來資本進入港口行業。這要求在“地主港”模式實施過程中，國家、省市地方政府應出臺相應的諸如稅收費收優惠、財政補貼等鼓勵政策和部分政府投資的配合等扶持措施，吸引廣大投資者放心大膽地進行港口項目建設和運營。對于盈利小或無盈利但又急需的非經營性港口基礎設施，政府可通過參股或放棄一部分經濟利益等手段，引導外來資本進入非經營性的港口基礎設施建設領域，兼顧生產性投入與公共配套投入，為實現“地主港”模式實施的預期目標提供保障。 

    進一步健全港口管理建設體制。《港口法》從法律上確立了“一城一港一政”的港口管理體制，適應了市場經濟條件下港口和地方經濟的發展。但實踐中，港口的開發管理仍面臨著跨行政區域所帶來的體制障礙。為從整體上統籌港口的規劃管理和開發建設，有效實施“地主港”模式，應明確港口管理部門對港口規劃內的陸域、水域的行政管理權，依法執行國家港口政策。同時，倡導組建政府主導的港口集團公司統籌建設港口基礎設施，調節港口建設經營市場，提高港口公共保障能力。但應確立政府主導的港口集團公司獨立的民事主體身份，既保證政府或港口管理部門對港口的宏觀調控，又保證港口企業自主經營、自負盈虧，保障港口市場活力和競爭力。 

    明確港內土地作為港口建設用地的專屬性�，F實中，港口建設用地多受到農保地、用地指標等限制，不適應“地主港”模式的實施。建議省市政府將港口規劃內的陸域土地（含圍涂土地）確立為港口建設專項用地，一方面最大化發揮土地效益，推動實施“地主港”模式；另一方面防止港口正外部性所帶來的港口周邊土地增值收益的外溢，確保土地外部效益繼續轉化為港口建設資金。 

    妥善選擇與外來資本合作模式。國有港口企業與外方合資時，將港口土地使用權充作中方企業的資產或者以土地使用權評估作價為中方企業增資的現象在全國普遍存在，特別是在單一外方投資比例占大股的情況下，存在政府對深水岸線、陸域土地等戰略資源控制力被削弱的危險，妨礙港口規劃順利實施，甚至會出現土地等國有資產流失情形，以致影響地方經濟發展及國家經濟安全。在“地主港”模式實施過程中，地方政府或國有港口企業以港口土地、海域資源等為出資與外來資本進行資產合作時，應盡可能將合資企業置于政府主導或國用控股下，確保土地、岸線等國有控制力，保障作為戰略性基礎產業的港口的公共服務屬性。