□ 梁冬梅
    經常乘坐飛機的旅客，2010年最大的感受就是航班延誤。中國民用航空局（下稱民航局）公布的官方數據可以驗證。1月20日，民航局副局長夏興華透露，中國民航2010年航班正常率75.43％，同比降低6.46％。在會上他還少見地實話實說：“民用航空和軍事航空空域需求日趨旺盛，民航可用空域資源緊張的矛盾依然存在�！�
    這次會議前，民航局全年最重要的會議——全國民航工作會議1月11日在北京召開，會上議題之一，是轉述中共中央政治局委員、國務院副總理張德江的指示。張德江1月7日專門聽取了民航局黨組專題工作匯報，然后對民航2011年及“十二五”期間的發展作出八項指示，空域管理體制改革被列在深化民航各項改革第一位�！懊窈降暮芏嗝�盾和問題要通過改革的辦法解決。”張德江稱。
    在民航業內人士看來，這是民航未來五年改革的又一重要信號。在2010年底的“十二五”規劃建議中，民航空域管理體制改革被首次納入。民航空域緊張問題，已越來越成為困擾航空業發展的最大難題，業界對于空域體制改革早有期盼。但是，在既得利益集團的強大阻力面前，未來五年中國能在多大程度上實現空域開放呢？
新空管機制幻影
    按照民航局副局長夏興華的解釋，極端天氣頻發是造成航班正常率下降的主要原因。天氣的確是導致航班延誤的一個重要原因，但并非主要原因，因空域資源緊張引發的流量控制才是罪魁禍首。
    越來越多的人也逐漸認識到這一問題。2011年1月中旬召開的浙江省“兩會”上，浙江省政協委員、蕭山機場董事長盛繼芳以2010年前11個月數據分析航班延誤主要原因，其中天氣占16％、航空公司調配占8％、旅客原因占12％，其他六成以上都由流量控制造成。流量控制主要源于現行空域管理機制導致的民航可用空域資源嚴重不足。
    民航局對于空域資源的問題并非不知情，可是這個“敏感話題”民航局既不愿講，又無能為力�！翱沼騿栴}不是民航局所能決定的。”接近民航局決策層的一位人士告訴本報記者。
    根據中國現行法律，空軍是中國空域管理的主體，負責具體劃定各種空域的區域范圍，民航僅限于負責航路航線申請程序，軍航主導協調和審批。
    民航空域資源的總量，至今并無公開數據。民航系統多位人士稱，民用和軍用空域資源大體“二八分賬”。
    一個公開的數據是，目前中國民航的航路航線總距離約16.4萬公里，5年來年均增長率僅約2.6％。中國航空公司年航班總量已從2003年的81.6萬班升至2009年的175萬班，年增幅高達13.5％。民航空域資源緊張顯而易見。
    空域管理體制改革納入“十二五”規劃，并得到中央高層重視，令民航業內對于緩解或解決民航空域資源緊張問題產生了一絲期待。
    涉及5000米以上中高空的民航空域體制改革，實際上從1993年便已開始。當年，國務院、中央軍委確定將“北京-廣州-深圳”航路交由民航管制指揮試點，成為改革第一步；之后全國航路和部分繁忙航線陸續升格為航路，交由民航管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，實現“一個空域內，一家管制指揮”的體制，是為改革第二步。
    對于未來空域管理體制改革的方向，多位業內人士對本報者表示，建立國家層面的軍民共管的空域管理體制是方向之一。
    盛繼芳認為，從國外大量實踐看，空域管理體制改革需要明確空域資源的國家屬性，組建國家空域的統一管理協調部門，并由國家（政府）管理。
    國家空管局副總工程師文立斌曾對世界各國空管體制有過研究，他總結各國的普遍做法：一是明確空域資源的國家屬性，秉持互信、互利、開放、公平與兼容的空域管理原則，建立國家空域的統一管制體系；二是將國家空域的管理權限由軍方轉交給政府，并組建下屬國家空管公司統一提供空中交通管制服務；三是軍方仍可保留相關管制部門，負責航路航線以外特定使用空域的飛行指揮工作；四是建立軍民航空域協調使用和分析評估機制，軍民航各類運輸飛行統一采用國際民航組織標準。
    中國早在20世紀90年代就曾嘗試建立國家層面的空管體制，但改革試驗最終在軍方強烈抵制下夭折。國家發改委綜合運輸研究所研究員王東明告訴本報記者，空域體制改革、放開更多空域，肯定是未來改革方向，但是能放多少，放到什么程度，則取決于既得利益集團的放權程度，以及航空業自身發展的需要。這代表了民航業內的普遍看法。
    多位民航業人士表示，中國要想建立新的空管機制，關鍵仍在于空軍是否放權。如果外部環境沒有大的變化，空域改革進展很難突破。業內普遍認為，在“十二五”期間可以預見的空域改革將主要發生在低空領域，至于中高空（5000米以上），則只可能有一些技術性的改進而不可能有體制上的變革；民航業界期盼的增加空域或建立國家層面的新空管機制，恐怕仍將是一個幻影。
“在空中打的”
所謂低空，一般指3000米以下的空域，在“十二五”期間，4000米以下的空域也可能會進入討論。
    2010年8月19日，中央軍委、國務院聯合下發《關于深化低空空域管理體制改革的意見》的通知，確定低空空域改革的總體思路：加快開放低空空域，用5~10年時間，全面深化改革低空空域，使低空空域管理有法律保證。
    低空空域的放開，經歷了一番漫長曲折的過程。中國通用航空協會副秘書長唐繼龍介紹說，低空空域改革的呼聲早在20世紀90年代初便已出現。
    此番低空空域獲準開放，一位業內資深人士告訴本報記者，緣于2008年的“5·12”汶川大地震。由于之前軍隊沒有針對民用救援的體系，全國調集直升機的到位時間基本上都超過48小時，晚的超過96小時，失去了救援良機。汶川大地震后，在總結經驗教訓時，軍隊強調要建立相應救援體系，民航順勢提出低空開放問題，一并提交中央軍委最高領導，低空空域開放才得以原則通過。
    按照低空空域管理體制改革意見，低空開放的原則和階段性目標已經確定，未來五年是低空空域改革的推廣階段，將在北京、廣州、濟南、南京、成都的飛行管制區劃設低空空域，進一步建立法律法規對低空空域進行合理布局，建立服務保障網點。
    盡管有了政策上的認可，多位民航業內人士認為，低空空域改革的進程可能會比預想的慢.主要原因在于，圍繞低空空域改革的實施細則尚未出臺。過去低空空域全部是管制空域，需要審批，未來一年的試點將會把這一區域劃分為報告空域、監視空域和管制空域，但具體范圍目前尚未明確。而這正是決定未來五年低空空域改革進度的關鍵。
    此外，包括飛行員培養在內的各項法規制度，仍難以在短期內完善。中飛通用公司副總經理高強告訴本刊記者，目前低空飛行員的培養方式，與民航飛行員相似，一個成熟飛行員通常需要5~6年時間。但實際上，低空飛行需要的技術與標準比民航要低。
    唐繼龍將低空飛行比喻為“在空中打的”。隨著未來5年細則的不斷出臺，“在空中打的”將會變得更加方便。至于中高空領域的管制變革，盡管經濟的發展正在日益加劇民航空域資源的緊張狀況，但徹底的改革仍“需要國家在民用航空發展與國家安全之間做衡量”王東明說。