近年來，中國涉外經濟和國際收支形勢發生根本變化。上世紀90年代以來形成的以“逐筆核銷、現場審核、行為監管”為特征的進出口核銷制度，既不利于促進貿易便利化，也不利于提高外匯監管效率，面臨日益嚴峻的挑戰。為此，外匯局積極落實科學發展觀，探索核銷制度改革，按照總量核查的思路，加快構建適應市場經濟要求的貿易外匯總量核查制度。按照“先易后難、逐步到位”的原則，2010年12月，進口付匯核銷改革已先行實施。進出口核銷整體改革問題也在研究當中，以實現對貨物貿易的新型均衡外匯管理。
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核銷制度的歷史沿革
外匯資源短缺曾是長期制約中國經濟發展的瓶頸之一。與之相適應，外匯管理的主要目標是保障國家對這種稀缺資源的計劃和支配，在管理理念和制度設計上遵循“寬進嚴出”原則。加入世貿組織以后，中國逐步告別外匯短缺，外匯管理也進入了一個新的歷史時期，主要目標轉變為通過對外匯資金流入和流出的均衡管理，促進國際收支平衡、維護國家金融安全和服務經濟社會發展。作為外匯管理的基礎性工作，進出口核銷制度沿革與外匯管理的目標轉變是一脈相承的。
進出口核銷制度自上世紀90年代初開始建立。其時，外匯仍屬短缺資源，制度建立初衷是推動對外貿易發展、加快外匯資源積累。針對當時外匯短缺且逃匯嚴重的情況，1991年開始實施出口收匯核銷制度，即通過出口收匯核銷單，事后核對出口單位是否有相應的出口外匯收入收回境內。1994年實行匯率并軌、放寬用匯限制后，出現了進口付匯金額與到貨數額之間差額的擴大、外匯資源的大量流失的問題。因此，1994年7月建立了進口付匯核銷制度，通過核對銀行付匯數據和進口報關單數據，審核進口單位所購買的貨物是否及時、足額到貨。亞洲金融[3.36 0.00%]危機爆發后，不法分子偽造、變造紙質進口貨物報關單騙購外匯、重復付匯的現象猖獗。為此，外匯局與海關于1998年聯合推行“進口報關單聯網核查系統”，銀行可以通過電子數據逐筆核驗報關單真偽，加強對無貿易背景資金的流出管理。
2005年以來，中國面臨國際收支持續大額順差、貿易外匯大量凈流入的情況。為應對這一變化，外匯局陸續實施了應對出口多收匯和進口少付匯的政策措施。2008年7月，聯同商務部、海關總署制定出口收結匯聯網核查制度，以企業出口貨物總值為依據，審核企業貿易項下已收外匯資金是否具有真實、合法的交易背景。此外，外匯局還從2005年3月開始，對貿易資金滯留境內的行為實行延期付款登記管理，該登記管理后納入貿易信貸登記系統。
總的看，核銷制度以真實性審核制度為核心，通過逐筆匹配企業的貨物流和資金流信息，對貨物貿易外匯資金流動的真實性、合法性進行監督，防止資本項目資金以及其他無貿易背景的資金通過貨物貿易渠道非法流出入，集中體現為“逐筆核銷、現場審核、行為監管”三個特征。逐筆核銷，是指一一對應、逐筆匹配企業的貨物流和資金流信息來審核真實性。現場審核，是指企業辦理核銷手續需到外匯局柜臺現場辦理。行為監管，是指外匯局對企業每筆進出口外匯收支進行業務管理，而不針對企業的整體涉外業務發展情況進行監管。
在相當長的一段時間里，核銷制度與中國的宏觀經濟形勢、國際收支狀況相適應，對維護涉外經濟金融安全、促進國際收支平衡起到了積極作用。一是有效遏制了逃、套、騙匯和將外匯截留境外的違法行為。在外匯短缺時期，核銷制度有效防止了外匯資源流失，為維護國際收支平衡、支持國內經濟建設作出了較大貢獻。二是在社會信用體系尚未完善、企業守法意識相對淡薄的環境下，核銷制度有力配合了海關、稅務等部門打擊走私、逃騙稅等違法行為，防止了國有資產流失。三是在中國“經常項目可兌換、資本項目管制”的管理框架下，核銷制度為保障資本項目管制的有效性，確保資本項目可兌換進程的規范、有序與穩妥推進發揮了重要作用。
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核銷制度面臨的現實挑戰
形勢的變化產生對制度變遷的現實需求。近年來，中國融入全球經濟金融一體化日益加深，涉外經濟和國際收支形勢發生根本變化，社會主義市場經濟體制加快完善，核銷制度所依存的宏觀環境和體制基礎都已發生巨大變化。逐筆核銷的模式已經不再適應形勢發展和風險防范的需要。
一是與涉外經濟發展和外匯收支形勢不相適應。隨著中國經濟實力不斷增強，外匯儲備大量積累，外匯不再是短缺資源。外匯管理的工作重心相應地從控制流出、促進收匯，轉為預防異常跨境資金流入和外匯儲備過快增長。逐筆核銷的制度與形勢變化脫節較為嚴重。
二是與現行的上位法規不相配套。2008年新修訂的《外匯管理條例》取消了外匯收入強制調回境內的要求，允許境內機構、個人外匯收入在符合規定的期限和條件下存放境外，核銷制度中督促企業及時足額收匯的內容與之明顯沖突。
三是不利于促進貿易便利化。近年來，在外貿規模大幅增長的同時，貿易形式、結算方式和結算幣種也復雜多樣，現行逐筆核銷、現場審核的管理方式不利于企業、銀行高效便捷地辦理外匯業務。以上海為例，2010年累計發放出口核銷單約320萬筆，同比增長近20%。
四是不利于提高外匯監管效率。目前，核銷人員占全國外匯管理人員平均比例達到30%左右。上海由于業務量大，這一比例更是高達35%以上。業務人員均忙于核銷日常操作，難以抽身從事統計分析和監測預警工作，在帶來較高管理成本的同時，監管效果卻日趨弱化。
上述情況表明，逐筆核銷的核銷制度在新形勢下明顯是不可持續的，制度改革勢在必行。
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核銷制度改革的進展與成效
多年來，外匯局順應宏觀經濟金融形勢和市場環境變化的要求，積極落實科學發展觀，堅決貫徹以人為本、注重市場導向和寓管理于服務之中的理念。經過深入細致的調研摸索，進出口核銷制度改革取得重大進展，形成了兼顧便利性與有效監管的總量核查新框架，適應市場經濟運行的貿易外匯真實性核查制度初步建立。
核銷改革的基本思路是：實現逐筆核銷向總量核查、由現場核銷向非現場核查、由行為審核向主體分類監管的轉變。核銷改革的基本做法是：全面采集企業進出口收付匯及貨物流的完整信息，依托信息系統進行非現場總量對比（總量核查），在此基礎上通過非現場監測預警，對企業主體及宏觀經濟的外匯資金流向情況監測分析，有效識別異常行為（動態監測）；通過非現場監測與現場核查相結合，綜合分析情況，對企業實施分類監管（分類管理）。
核銷改革的基本目標是：在真實性原則的基礎上，通過轉變管理方式和手段，促進貿易便利化，降低企業和銀行經營成本，以適應對外貿易的新發展和新變化，從而確保經常項目可兌換的有效實現；同時，通過全面掌握和比對企業的貿易資金流和貨物流信息，加強對企業主體及宏觀經濟持續和動態的監測分析，防止大額異常資金的跨境流動。
核銷改革牽涉面廣、影響深遠，必須穩妥安排，循序漸進。在進出口核銷整體改革方案的框架下，外匯局本著“先易后難、逐步到位”的原則，自2010年12月開始實施進口付匯核銷改革。這次改革的主要措施：一是進口總量核查。外匯局不再逐筆核銷一般企業的進口付匯信息，而是依托系統，對企業一定時期內的付匯數據和進口數據進行總量比對，從總體上對企業進口付匯的真實性進行核查和評估。二是進口付匯非現場監測預警。進口核銷人員從前臺具體操作、審核轉向后臺監測、分析、預警與總量核對，利用系統提供的各種監測預警指標，對地區、行業、經濟類型和企業貿易支付情況監測分析和風險預警，判斷貿易支付趨勢，識別異常交易和異常主體。三是進口主體分類監管。外匯局在非現場監測預警和現場核查的基礎上，對進口企業進行分類，并對不同風險級別的企業采取相應管理措施。四是變事前備案為事后管理。外匯局將從事前排查企業外匯收支的真實性，轉為事后舉證查處違法違規企業。主要手段是利用系統篩查異常交易情況，并利用現場核查進行確認。
從上述制度設計看，進口核銷改革旨在促進貿易便利化。一是減少企業經營成本。大多數合規的企業憑商業單證即可直接到銀行對外支付進口貨款，基本不必到外匯局現場辦理核銷業務，貿易項下對外支付得到極大便利。此外，進口付匯名錄信息在全國范圍內實現共享，企業異地付匯無需再到外匯局辦理事前備案手續。二是減少銀行經營成本。銀行為企業辦理進口付匯業務的聯網核查手續取消后，銀行無需核注貨到付款項下的進口報關單，減輕了柜臺操作壓力。三是體現正向激勵的監管導向。通過對企業實施分類管理，獎優罰劣，引導企業規范業務流程，強化自我約束和自律意識。
核銷改革在給銀行和企業辦理業務提供極大便利的同時，也會進一步提升外匯局進出口外匯管理和服務水平，實現貨物貿易項下的有效監管。一是實現對外匯資金跨境流動的均衡管理。不同于過去“寬進嚴出”的管理格局，外匯局可以依托信息系統，在掌握企業貿易外匯收支總體狀況的基礎上，按照“資金多流出”和“資金多流入”兩種情況實施非現場監測和預警。二是提高監管效率。外匯局通過設置完整的監測預警指標體系，通過總量匹配、追蹤交易軌跡等方法，可以全面、及時掌握企業貿易外匯收支總體風險狀況，真正實現貿易外匯管理在宏觀上有據可依，在微觀上有跡可循。
進口核銷制度改革實施以來成效顯著。據統計，95%以上的企業在辦理名錄登記后，不需再到外匯局辦理現場核銷手續。銀行在辦理進口付匯時，取消了聯網核查的核注手續，降低了經營成本。改革反響較為強烈，取得了良好的社會效果。
展望未來，改革后的貿易外匯管理制度應堅持市場化改革方向，成為管理與便利化的有機統一體。一方面，通過有效的管理與監測將風險控制在可接受的范圍之內；另一方面，方便企業高效、便捷地開展外匯業務，促進實體經濟發展。可以相信：通過商務、外匯、稅務、海關等部門的緊密配合和扎實工作，盡快構建系統數據交換和核查監測預警的新型框架，在不久的將來，一個適應市場經濟體制要求、高效便利的貿易管理和服務新體系必將問世。
（作者系中國人民銀行上海總部黨委委員、外匯管理部主任）
外匯核銷制度沿革
1991年實施出口收匯核銷制度；
1994年7月建立了進口付匯核銷制度；
1998年，推行“進口報關單聯網核查系統”；
2005年以來，實施了應對出口多收匯和進口少付匯的政策措施；
2008年7月，制定出口收結匯聯網核查制度；
2010年12月，實施進口付匯核銷改革。
進口外匯核銷
外匯核銷分全額核銷和差額核銷，一般來料加工企業采取差額核銷的辦法。差額核銷是按一定的比例將出口的收入匯入國內，余額可留境外用于材料的采購等。
【流程】
一、進口單位辦理“對外付匯進口單位名錄”； 
二、申請辦理上名錄的同時申請核銷員資格，領取報名回執后即可憑此回執辦理進口業務。經培訓合格后，由外匯管理局派發進口付匯核銷員資格證書； 
三、當要對外付匯時，先查詢本企業是否在名錄。如果在則直接到開戶銀行辦理對外付匯手續，如果尚未在名錄或需由外匯局審核真實性或異地付匯等情況時，需要先到外匯局辦理“進口付匯備案表”，再憑此辦理進口付匯手續；
四、取得進口貨物報關單付匯專用聯；
五、以貨到付匯方式結算的，由付匯銀行自動核銷，以預付、信用證、托收等其他方式結算的，企業應當在貨物進口報關后一個月內向外匯局辦理核銷報審手續。
出口外匯核銷單
出口外匯核銷單指由國家外匯管理局制發，出口單位和受托行及解付行填寫，海關憑此受理報關，外匯管理部門憑此核銷收匯的有順序編號的憑證（核銷單附有存根）。
【操作細則】
出口單位在向當地外匯管理部門辦理核銷時，如報關單金額和收匯金額差額，須提供有關證明。
一、補償貿易項下以實物補償的出口，出口單位必須提供經貿部門的批件，有關補償貿易合同、有關進口報關單、發票、核銷單寄向當地外匯管理部門辦理核銷手續，外匯管理部門將逐筆登記出口額和補償出口日期，補償出口額滿和補償期滿后，外匯管理部門將對新增出口按一般貿易逐筆核銷收匯。
二、來料加工、來件裝配出口附加工合同和“登記手冊”。對于一個合同分批出口并分批收取繳費者，憑原加工合同及所有的核銷單和結匯水單（收賬通知）向外匯管理部門辦理核銷。