近年來，中國涉外經(jīng)濟和國際收支形勢發(fā)生根本變化。上世紀90年代以來形成的以“逐筆核銷、現(xiàn)場審核、行為監(jiān)管”為特征的進出口核銷制度，既不利于促進貿(mào)易便利化，也不利于提高外匯監(jiān)管效率，面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，外匯局積極落實科學發(fā)展觀，探索核銷制度改革，按照總量核查的思路，加快構建適應市場經(jīng)濟要求的貿(mào)易外匯總量核查制度。按照“先易后難、逐步到位”的原則，2010年12月，進口付匯核銷改革已先行實施。進出口核銷整體改革問題也在研究當中，以實現(xiàn)對貨物貿(mào)易的新型均衡外匯管理。
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核銷制度的歷史沿革
外匯資源短缺曾是長期制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。與之相適應，外匯管理的主要目標是保障國家對這種稀缺資源的計劃和支配，在管理理念和制度設計上遵循“寬進嚴出”原則。加入世貿(mào)組織以后，中國逐步告別外匯短缺，外匯管理也進入了一個新的歷史時期，主要目標轉變?yōu)橥ㄟ^對外匯資金流入和流出的均衡管理，促進國際收支平衡、維護國家金融安全和服務經(jīng)濟社會發(fā)展。作為外匯管理的基礎性工作，進出口核銷制度沿革與外匯管理的目標轉變是一脈相承的。
進出口核銷制度自上世紀90年代初開始建立。其時，外匯仍屬短缺資源，制度建立初衷是推動對外貿(mào)易發(fā)展、加快外匯資源積累。針對當時外匯短缺且逃匯嚴重的情況，1991年開始實施出口收匯核銷制度，即通過出口收匯核銷單，事后核對出口單位是否有相應的出口外匯收入收回境內(nèi)。1994年實行匯率并軌、放寬用匯限制后，出現(xiàn)了進口付匯金額與到貨數(shù)額之間差額的擴大、外匯資源的大量流失的問題。因此，1994年7月建立了進口付匯核銷制度，通過核對銀行付匯數(shù)據(jù)和進口報關單數(shù)據(jù)，審核進口單位所購買的貨物是否及時、足額到貨。亞洲金融[3.36 0.00%]危機爆發(fā)后，不法分子偽造、變造紙質進口貨物報關單騙購外匯、重復付匯的現(xiàn)象猖獗。為此，外匯局與海關于1998年聯(lián)合推行“進口報關單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)”，銀行可以通過電子數(shù)據(jù)逐筆核驗報關單真?zhèn)�，加強對無貿(mào)易背景資金的流出管理。
2005年以來，中國面臨國際收支持續(xù)大額順差、貿(mào)易外匯大量凈流入的情況。為應對這一變化，外匯局陸續(xù)實施了應對出口多收匯和進口少付匯的政策措施。2008年7月，聯(lián)同商務部、海關總署制定出口收結匯聯(lián)網(wǎng)核查制度，以企業(yè)出口貨物總值為依據(jù)，審核企業(yè)貿(mào)易項下已收外匯資金是否具有真實、合法的交易背景。此外，外匯局還從2005年3月開始，對貿(mào)易資金滯留境內(nèi)的行為實行延期付款登記管理，該登記管理后納入貿(mào)易信貸登記系統(tǒng)。
總的看，核銷制度以真實性審核制度為核心，通過逐筆匹配企業(yè)的貨物流和資金流信息，對貨物貿(mào)易外匯資金流動的真實性、合法性進行監(jiān)督，防止資本項目資金以及其他無貿(mào)易背景的資金通過貨物貿(mào)易渠道非法流出入，集中體現(xiàn)為“逐筆核銷、現(xiàn)場審核、行為監(jiān)管”三個特征。逐筆核銷，是指一一對應、逐筆匹配企業(yè)的貨物流和資金流信息來審核真實性。現(xiàn)場審核，是指企業(yè)辦理核銷手續(xù)需到外匯局柜臺現(xiàn)場辦理。行為監(jiān)管，是指外匯局對企業(yè)每筆進出口外匯收支進行業(yè)務管理，而不針對企業(yè)的整體涉外業(yè)務發(fā)展情況進行監(jiān)管。
在相當長的一段時間里，核銷制度與中國的宏觀經(jīng)濟形勢、國際收支狀況相適應，對維護涉外經(jīng)濟金融安全、促進國際收支平衡起到了積極作用。一是有效遏制了逃、套、騙匯和將外匯截留境外的違法行為。在外匯短缺時期，核銷制度有效防止了外匯資源流失，為維護國際收支平衡、支持國內(nèi)經(jīng)濟建設作出了較大貢獻。二是在社會信用體系尚未完善、企業(yè)守法意識相對淡薄的環(huán)境下，核銷制度有力配合了海關、稅務等部門打擊走私、逃騙稅等違法行為，防止了國有資產(chǎn)流失。三是在中國“經(jīng)常項目可兌換、資本項目管制”的管理框架下，核銷制度為保障資本項目管制的有效性，確保資本項目可兌換進程的規(guī)范、有序與穩(wěn)妥推進發(fā)揮了重要作用。
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核銷制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
形勢的變化產(chǎn)生對制度變遷的現(xiàn)實需求。近年來，中國融入全球經(jīng)濟金融一體化日益加深，涉外經(jīng)濟和國際收支形勢發(fā)生根本變化，社會主義市場經(jīng)濟體制加快完善，核銷制度所依存的宏觀環(huán)境和體制基礎都已發(fā)生巨大變化。逐筆核銷的模式已經(jīng)不再適應形勢發(fā)展和風險防范的需要。
一是與涉外經(jīng)濟發(fā)展和外匯收支形勢不相適應。隨著中國經(jīng)濟實力不斷增強，外匯儲備大量積累，外匯不再是短缺資源。外匯管理的工作重心相應地從控制流出、促進收匯，轉為預防異�？缇迟Y金流入和外匯儲備過快增長。逐筆核銷的制度與形勢變化脫節(jié)較為嚴重。
二是與現(xiàn)行的上位法規(guī)不相配套。2008年新修訂的《外匯管理條例》取消了外匯收入強制調回境內(nèi)的要求，允許境內(nèi)機構、個人外匯收入在符合規(guī)定的期限和條件下存放境外，核銷制度中督促企業(yè)及時足額收匯的內(nèi)容與之明顯沖突。
三是不利于促進貿(mào)易便利化。近年來，在外貿(mào)規(guī)模大幅增長的同時，貿(mào)易形式、結算方式和結算幣種也復雜多樣，現(xiàn)行逐筆核銷、現(xiàn)場審核的管理方式不利于企業(yè)、銀行高效便捷地辦理外匯業(yè)務。以上海為例，2010年累計發(fā)放出口核銷單約320萬筆，同比增長近20%。
四是不利于提高外匯監(jiān)管效率。目前，核銷人員占全國外匯管理人員平均比例達到30%左右。上海由于業(yè)務量大，這一比例更是高達35%以上。業(yè)務人員均忙于核銷日常操作，難以抽身從事統(tǒng)計分析和監(jiān)測預警工作，在帶來較高管理成本的同時，監(jiān)管效果卻日趨弱化。
上述情況表明，逐筆核銷的核銷制度在新形勢下明顯是不可持續(xù)的，制度改革勢在必行。
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核銷制度改革的進展與成效
多年來，外匯局順應宏觀經(jīng)濟金融形勢和市場環(huán)境變化的要求，積極落實科學發(fā)展觀，堅決貫徹以人為本、注重市場導向和寓管理于服務之中的理念。經(jīng)過深入細致的調研摸索，進出口核銷制度改革取得重大進展，形成了兼顧便利性與有效監(jiān)管的總量核查新框架，適應市場經(jīng)濟運行的貿(mào)易外匯真實性核查制度初步建立。
核銷改革的基本思路是：實現(xiàn)逐筆核銷向總量核查、由現(xiàn)場核銷向非現(xiàn)場核查、由行為審核向主體分類監(jiān)管的轉變。核銷改革的基本做法是：全面采集企業(yè)進出口收付匯及貨物流的完整信息，依托信息系統(tǒng)進行非現(xiàn)場總量對比（總量核查），在此基礎上通過非現(xiàn)場監(jiān)測預警，對企業(yè)主體及宏觀經(jīng)濟的外匯資金流向情況監(jiān)測分析，有效識別異常行為（動態(tài)監(jiān)測）；通過非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場核查相結合，綜合分析情況，對企業(yè)實施分類監(jiān)管（分類管理）。
核銷改革的基本目標是：在真實性原則的基礎上，通過轉變管理方式和手段，促進貿(mào)易便利化，降低企業(yè)和銀行經(jīng)營成本，以適應對外貿(mào)易的新發(fā)展和新變化，從而確保經(jīng)常項目可兌換的有效實現(xiàn)；同時，通過全面掌握和比對企業(yè)的貿(mào)易資金流和貨物流信息，加強對企業(yè)主體及宏觀經(jīng)濟持續(xù)和動態(tài)的監(jiān)測分析，防止大額異常資金的跨境流動。
核銷改革牽涉面廣、影響深遠，必須穩(wěn)妥安排，循序漸進。在進出口核銷整體改革方案的框架下，外匯局本著“先易后難、逐步到位”的原則，自2010年12月開始實施進口付匯核銷改革。這次改革的主要措施：一是進口總量核查。外匯局不再逐筆核銷一般企業(yè)的進口付匯信息，而是依托系統(tǒng)，對企業(yè)一定時期內(nèi)的付匯數(shù)據(jù)和進口數(shù)據(jù)進行總量比對，從總體上對企業(yè)進口付匯的真實性進行核查和評估。二是進口付匯非現(xiàn)場監(jiān)測預警。進口核銷人員從前臺具體操作、審核轉向后臺監(jiān)測、分析、預警與總量核對，利用系統(tǒng)提供的各種監(jiān)測預警指標，對地區(qū)、行業(yè)、經(jīng)濟類型和企業(yè)貿(mào)易支付情況監(jiān)測分析和風險預警，判斷貿(mào)易支付趨勢，識別異常交易和異常主體。三是進口主體分類監(jiān)管。外匯局在非現(xiàn)場監(jiān)測預警和現(xiàn)場核查的基礎上，對進口企業(yè)進行分類，并對不同風險級別的企業(yè)采取相應管理措施。四是變事前備案為事后管理。外匯局將從事前排查企業(yè)外匯收支的真實性，轉為事后舉證查處違法違規(guī)企業(yè)。主要手段是利用系統(tǒng)篩查異常交易情況，并利用現(xiàn)場核查進行確認。
從上述制度設計看，進口核銷改革旨在促進貿(mào)易便利化。一是減少企業(yè)經(jīng)營成本。大多數(shù)合規(guī)的企業(yè)憑商業(yè)單證即可直接到銀行對外支付進口貨款，基本不必到外匯局現(xiàn)場辦理核銷業(yè)務，貿(mào)易項下對外支付得到極大便利。此外，進口付匯名錄信息在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)共享，企業(yè)異地付匯無需再到外匯局辦理事前備案手續(xù)。二是減少銀行經(jīng)營成本。銀行為企業(yè)辦理進口付匯業(yè)務的聯(lián)網(wǎng)核查手續(xù)取消后，銀行無需核注貨到付款項下的進口報關單，減輕了柜臺操作壓力。三是體現(xiàn)正向激勵的監(jiān)管導向。通過對企業(yè)實施分類管理，獎優(yōu)罰劣，引導企業(yè)規(guī)范業(yè)務流程，強化自我約束和自律意識。
核銷改革在給銀行和企業(yè)辦理業(yè)務提供極大便利的同時，也會進一步提升外匯局進出口外匯管理和服務水平，實現(xiàn)貨物貿(mào)易項下的有效監(jiān)管。一是實現(xiàn)對外匯資金跨境流動的均衡管理。不同于過去“寬進嚴出”的管理格局，外匯局可以依托信息系統(tǒng)，在掌握企業(yè)貿(mào)易外匯收支總體狀況的基礎上，按照“資金多流出”和“資金多流入”兩種情況實施非現(xiàn)場監(jiān)測和預警。二是提高監(jiān)管效率。外匯局通過設置完整的監(jiān)測預警指標體系，通過總量匹配、追蹤交易軌跡等方法，可以全面、及時掌握企業(yè)貿(mào)易外匯收支總體風險狀況，真正實現(xiàn)貿(mào)易外匯管理在宏觀上有據(jù)可依，在微觀上有跡可循。
進口核銷制度改革實施以來成效顯著。據(jù)統(tǒng)計，95%以上的企業(yè)在辦理名錄登記后，不需再到外匯局辦理現(xiàn)場核銷手續(xù)。銀行在辦理進口付匯時，取消了聯(lián)網(wǎng)核查的核注手續(xù)，降低了經(jīng)營成本。改革反響較為強烈，取得了良好的社會效果。
展望未來，改革后的貿(mào)易外匯管理制度應堅持市場化改革方向，成為管理與便利化的有機統(tǒng)一體。一方面，通過有效的管理與監(jiān)測將風險控制在可接受的范圍之內(nèi)；另一方面，方便企業(yè)高效、便捷地開展外匯業(yè)務，促進實體經(jīng)濟發(fā)展�？梢韵嘈牛和ㄟ^商務、外匯、稅務、海關等部門的緊密配合和扎實工作，盡快構建系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換和核查監(jiān)測預警的新型框架，在不久的將來，一個適應市場經(jīng)濟體制要求、高效便利的貿(mào)易管理和服務新體系必將問世。
（作者系中國人民銀行上海總部黨委委員、外匯管理部主任）
外匯核銷制度沿革
1991年實施出口收匯核銷制度；
1994年7月建立了進口付匯核銷制度；
1998年，推行“進口報關單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)”；
2005年以來，實施了應對出口多收匯和進口少付匯的政策措施；
2008年7月，制定出口收結匯聯(lián)網(wǎng)核查制度；
2010年12月，實施進口付匯核銷改革。
進口外匯核銷
外匯核銷分全額核銷和差額核銷，一般來料加工企業(yè)采取差額核銷的辦法。差額核銷是按一定的比例將出口的收入?yún)R入國內(nèi)，余額可留境外用于材料的采購等。
【流程】
一、進口單位辦理“對外付匯進口單位名錄”； 
二、申請辦理上名錄的同時申請核銷員資格，領取報名回執(zhí)后即可憑此回執(zhí)辦理進口業(yè)務。經(jīng)培訓合格后，由外匯管理局派發(fā)進口付匯核銷員資格證書； 
三、當要對外付匯時，先查詢本企業(yè)是否在名錄。如果在則直接到開戶銀行辦理對外付匯手續(xù)，如果尚未在名錄或需由外匯局審核真實性或異地付匯等情況時，需要先到外匯局辦理“進口付匯備案表”，再憑此辦理進口付匯手續(xù)；
四、取得進口貨物報關單付匯專用聯(lián)；
五、以貨到付匯方式結算的，由付匯銀行自動核銷，以預付、信用證、托收等其他方式結算的，企業(yè)應當在貨物進口報關后一個月內(nèi)向外匯局辦理核銷報審手續(xù)。
出口外匯核銷單
出口外匯核銷單指由國家外匯管理局制發(fā)，出口單位和受托行及解付行填寫，海關憑此受理報關，外匯管理部門憑此核銷收匯的有順序編號的憑證（核銷單附有存根）。
【操作細則】
出口單位在向當?shù)赝鈪R管理部門辦理核銷時，如報關單金額和收匯金額差額，須提供有關證明。
一、補償貿(mào)易項下以實物補償?shù)某隹�，出口單位必須提供�?jīng)貿(mào)部門的批件，有關補償貿(mào)易合同、有關進口報關單、發(fā)票、核銷單寄向當?shù)赝鈪R管理部門辦理核銷手續(xù)，外匯管理部門將逐筆登記出口額和補償出口日期，補償出口額滿和補償期滿后，外匯管理部門將對新增出口按一般貿(mào)易逐筆核銷收匯。
二、來料加工、來件裝配出口附加工合同和“登記手冊”。對于一個合同分批出口并分批收取繳費者，憑原加工合同及所有的核銷單和結匯水單（收賬通知）向外匯管理部門辦理核銷。