□孫林
    在討論鐵路管理體制改革時(shí)，不少人對(duì)撤銷鐵道部、設(shè)立大運(yùn)輸部 （即大部制）充滿期待。其實(shí)，這只是鐵路改革的一個(gè)方面，對(duì)于整個(gè)鐵路系統(tǒng)而言，絕不是撤銷合并這么簡(jiǎn)單。保留鐵道部會(huì)有各種各樣的問(wèn)題，而合并設(shè)立大運(yùn)輸部同樣存在許多問(wèn)題。因此，建立有利于中國(guó)鐵路發(fā)展的運(yùn)輸管理體制，才是鐵路改革理論界真正需要探索的。
    鐵路行業(yè)存在的問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)主要是三個(gè)方面：一是政企職能不分；二是市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)；三是企業(yè)缺乏活力。
    政企不分，這是鐵路的傳統(tǒng)，從解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間開始一直到現(xiàn)在，鐵路從來(lái)就沒(méi)有真正政企分開過(guò)，在中國(guó)所有經(jīng)濟(jì)行業(yè)中絕無(wú)僅有。雖然早在十一屆三中全會(huì)上就提出了經(jīng)濟(jì)體制改革市場(chǎng)化的方向，但鐵路政企合一的體制始終未曾改變。
    在20世紀(jì)90年代初制定鐵路法時(shí)，立法機(jī)構(gòu)試圖在法律上確立鐵路政企分開的體制。但囿于當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，法律上依然規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以根據(jù)授權(quán)行使行政管理職能，而鐵道部則對(duì)整個(gè)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)行高度集中、統(tǒng)一管理的運(yùn)輸管理體制。有人形象地稱鐵道部是政企合一最后堡壘。如今到了攻克這座堡壘的時(shí)候了。因?yàn)殍F路的問(wèn)題歸根結(jié)底是體制問(wèn)題，只有解決體制問(wèn)題，鐵路行業(yè)才能獲得快速發(fā)展的空間。而體制問(wèn)題首先是政企不分，由于政企不分，導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)始終不能進(jìn)入有序競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，鐵路企業(yè)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)也就沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力與活力，服務(wù)質(zhì)量也難以上臺(tái)階。
    政企職能分開，首先要解決國(guó)家對(duì)鐵路的行政管理職能的范圍，即政府對(duì)鐵路應(yīng)該管什么、怎么管，政府的行政權(quán)的邊界有多大？需要給政府權(quán)力定位。從宏觀方面考察，政府對(duì)鐵路的行政管理權(quán)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制定規(guī)范，二是規(guī)劃協(xié)調(diào)，三是監(jiān)督處理。
    制定規(guī)范是給鐵路市場(chǎng)主體提供標(biāo)準(zhǔn)，提供行為規(guī)范，保證市場(chǎng)主體有法可依，有章可循；規(guī)劃協(xié)調(diào)，是要給行業(yè)發(fā)展作出規(guī)劃，并協(xié)調(diào)組織實(shí)施；監(jiān)督處理，是對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反行政管理的行為進(jìn)行調(diào)查并依法作出行政處罰。這三項(xiàng)權(quán)能，是政府部門該做的事，至于行政許可，既需要有規(guī)范的約束，也應(yīng)該越少越好。鐵路的行政許可主要在競(jìng)爭(zhēng)與安全領(lǐng)域，除此之外，都應(yīng)該放開。
    明確了鐵路政府權(quán)能，下一步就是如何設(shè)置行政管理主體。鐵路行政管理主體不僅涉及中央層面，而且也涉及地方層面。中央層面是大部制還是小部制 （小鐵道部），在地方層面是按省區(qū)域管轄，還是由中央通過(guò)派出機(jī)構(gòu)直接管轄。
    有觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸具有統(tǒng)一性、整體性、網(wǎng)絡(luò)性等特點(diǎn)，行政權(quán)應(yīng)集中。即通過(guò)設(shè)立地區(qū)性（區(qū)域性）的鐵路行政管理機(jī)構(gòu)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)（如同民航的大區(qū)管理機(jī)構(gòu)），行使鐵路行政執(zhí)法權(quán)，形成部局兩級(jí)體制，地方只協(xié)調(diào)配合，不直接行使行政執(zhí)法。
    當(dāng)然，不管是哪種思路，前提是鐵路必須政企分開，該政府管的事交給政府，該企業(yè)做的事交給企業(yè)。鐵路行政主管部門一定是真正的行政部門，它不會(huì)有也不應(yīng)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)之職能。從目前來(lái)看，小部方案，似乎有利于處理目前鐵路存在的數(shù)以萬(wàn)計(jì)的債務(wù)，有利于行政執(zhí)法；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一個(gè)國(guó)家的交通運(yùn)輸應(yīng)該綜合管理，以有利于不同運(yùn)輸行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于發(fā)揮大部制在規(guī)劃綜合運(yùn)輸、推動(dòng)我國(guó)整個(gè)運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展更有利一些。而且大部制可以實(shí)實(shí)在在的達(dá)到縮小事權(quán)范圍、減少行政干預(yù)的目標(biāo)，撤廟搬神，精兵簡(jiǎn)政，可以集中精力關(guān)注國(guó)家交通運(yùn)輸行業(yè)的宏觀發(fā)展。