□ 本報(bào)記者 張穎川
    近期，全國各地的鐵路在建項(xiàng)目因缺少充足的資金而出現(xiàn)減緩進(jìn)度的跡象，尤其是高鐵項(xiàng)目，已出現(xiàn)停工、放緩或推遲建設(shè)現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，讓如何推進(jìn)鐵路投融資改革再度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。而前不久國務(wù)院關(guān)于支持鐵路投融資體制改革的一紙公文，更是激發(fā)了人們對(duì)民營資本投資鐵路的新的猜想。
    5月6日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在研究部署今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作時(shí)，明確提出形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會(huì)資本開放，引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路。
    在目前鐵路體制改革如火如荼、政企分開趨于深化的當(dāng)口，國務(wù)院又提出鐵路投融資體制改革方案，這對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)鐵路體制改革、加快鐵路投融資改革步伐、緩解鐵路建設(shè)資金窘境無疑是一個(gè)大好消息。
    那么，政企分開能否提速鐵路投融資改革，能否順利吸引民資？
亟待改革
“鐵路建設(shè)具有極強(qiáng)的必要性和緊迫性，國家GDP要實(shí)現(xiàn)增長，需要鐵路先行，這是根本問題。”正如中國工程院院士、中國中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕所說，鐵路是人民大眾出行的普遍工具，是我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展命脈。近年來雖然我國鐵路建設(shè)發(fā)展迅速，但是目前我國鐵路整體運(yùn)力不足，人均鐵路里程僅相當(dāng)于一根香煙的長度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。鐵路建設(shè)步伐亟須加快。
    然而，鐵路建設(shè)資金卻是極度緊缺。首先新成立的鐵路總公司承擔(dān)著巨大的債務(wù)壓力。原鐵道部已有大量長期負(fù)債，鐵路總公司成立之后，原鐵道部的所有債務(wù)都由鐵路總公司承擔(dān)。鐵路總公司2013年一季度報(bào)表顯示，總負(fù)債達(dá)2.84萬億元，負(fù)債率已高達(dá)62.31%。債務(wù)負(fù)擔(dān)極為沉重。
    嚴(yán)重的虧損也使鐵路總公司舉步維艱。從年初以來，鐵路的贏利狀況堪稱慘烈，一季度報(bào)收68.76億元的虧損，第二季度乃至全年的貨運(yùn)量又因煤炭乃至整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的不景氣而前景黯淡。
    而鐵路工程的投資資金中，目前主要融資渠道仍然是銀行貸款和發(fā)行債券。在一季度的資金來源中，貸款達(dá)1009億元，占總資金來源1514億元的2/3左右。也就是說，如果沒有銀行貸款的支撐，鐵路總公司的現(xiàn)金流將趨于枯竭。據(jù)記者了解，分散于全國各條戰(zhàn)線上的鐵路項(xiàng)目，最近再度出現(xiàn)工程因無充足的資金保障而減緩進(jìn)度的跡象。“這種單一的融資渠道絕非長久之計(jì)。為緩解未來的融資壓力，拓寬鐵路建設(shè)投融資渠道，引入資金充裕、投資期限較長的社會(huì)資本成為必然選擇。”北京物資學(xué)院物流學(xué)院副教授姜旭在接受記者采訪時(shí)說。
    事實(shí)上，政府部門鼓勵(lì)民間資本走進(jìn)鐵路領(lǐng)域由來已久，自中國加入世貿(mào)承諾開放鐵路投資以來，鐵路投融資改革幾乎每年都被提及。繼國務(wù)院2005年印發(fā)“非公經(jīng)濟(jì)36條”之后，2010年的“新36條”再次強(qiáng)調(diào)為民間資本創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。2012年5月原鐵道部還發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》。
    然而盡管如此，在原鐵道部政企不分的管理體制下，由于體制束縛、管制嚴(yán)格、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效益較低、回收期長等多方面因素的制約，使得民營資本很難進(jìn)入也不愿進(jìn)入鐵路建設(shè)，鐵路投融資改革至今未見明顯成效。
    回顧以往改革歷程，真正實(shí)現(xiàn)民資入鐵的案例可謂乏善可陳。2005年，作為鐵道部投融資體制改革的試點(diǎn)，衢常鐵路允許民營資本加入，浙江民營企業(yè)光宇集團(tuán)獲得34%的股權(quán)。而僅一年后，隨著浙江鐵路集團(tuán)的入股，光宇集團(tuán)的股權(quán)被稀釋到18.88%。由于資本比重偏小、話語權(quán)旁落，這家民企不得不于2007年選擇黯然退出。目前民間資本正在參與修建的鐵路也僅有蒙西至華中鐵路煤運(yùn)通道項(xiàng)目、新疆紅柳河至淖毛湖鐵路、巴倫臺(tái)至伊爾根地方鐵路、伊犁州伊南工業(yè)園區(qū)地方鐵路項(xiàng)目、溫州市域鐵路S1線等幾條線路。
迎來利好
    值得肯定的是，隨著鐵路實(shí)施政企分開、國務(wù)院部署鐵路投融資體制改革方案，確實(shí)為鐵路投融資釋放出改革的制度紅利。
    一方面，鐵路政企分開為投融資改革打破了制度上的束縛。
    一直以來，政企不分即是民資入鐵的制度性障礙。在政企不分的管理體制下，原鐵道部既是經(jīng)營者也是監(jiān)管者，集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，以全路統(tǒng)一調(diào)度指揮者的姿態(tài)分配和管理運(yùn)輸能力，為各地鐵路局以及中央鐵路企業(yè)排斥或歧視新的進(jìn)入者提供了制度性條件。“現(xiàn)實(shí)情況是，即使由各省市地方政府投資的合資鐵路，其出資者的合法權(quán)益都難以保障，更妄論弱小的民間出資者了。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅質(zhì)疑道。
    而如今鐵路體制改革邁出了關(guān)鍵一步，撤銷鐵道部，成立鐵路總公司和國家鐵路局。鐵路政企分開后，鐵路總公司逐步向市場(chǎng)化軌道邁進(jìn)，而且鐵路部門已把部分線路的建設(shè)任務(wù)分派給地方，一定程度上會(huì)提高地方建設(shè)鐵路的積極性。而這些變化意味著，將來鐵路投融資會(huì)趨于市場(chǎng)化，更加有利于吸引民資進(jìn)入。
    姜旭對(duì)此表示：“目前的中國鐵路總公司，算是國有的獨(dú)資公司，是一家經(jīng)營性的企業(yè)。通過政企分離，可以使它與市場(chǎng)更加匹配，可以改變目前的經(jīng)營方式，擴(kuò)大經(jīng)營范圍，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而吸引更多的民資參與鐵路建設(shè)。”
    另一方面，國務(wù)院日前為鐵道部政企分開之后的投融資改革方向定調(diào)，確認(rèn)鐵路改革要向民間資本招手，這為鐵路投融資體制改革提供了制度上的保障，指明了前進(jìn)的路徑。
    業(yè)界人士分析，之所以把鐵路投融資體制改革列入經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)，源于鐵路投資中存在著諸多弊端。此舉有望促進(jìn)鐵路投資向市場(chǎng)化、多元化方向轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)投資中的巨大資金缺口，改變鐵路負(fù)債率過高且融資前景不樂觀的現(xiàn)狀。
    中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部孫旭即發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為，以往銀行貸款、鐵路債券、鐵路建設(shè)基金及財(cái)政撥款是鐵路建設(shè)的主要資金來源。此前，由于原鐵道部不是真正的市場(chǎng)主體，建設(shè)資金來源中資產(chǎn)變現(xiàn)占比很小。此次政府提出引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路，標(biāo)志著國家從政策層面鼓勵(lì)鐵路總公司采取存量資產(chǎn)變現(xiàn)的方式，用于未來的鐵路干線建設(shè)或償還債務(wù)等，拓寬了中國鐵路總公司的融資途徑。
難題仍存
    目前來看，鐵路實(shí)施政企分開，民間資本投資鐵路的政策藩籬已經(jīng)消除。那么，在目前鐵路改革進(jìn)一步深化的情況下，政府部門研究公布鐵路投融資體制改革方案，是否意味著鐵路投融資難題能夠因此得到切實(shí)解決？“政企不分是萬萬不能的，但政企分開又不是萬能的。綜合來看，鐵路投融資還有諸多問題亟待解決。”武劍紅的回答，道出了業(yè)內(nèi)人士關(guān)于鐵路投融資改革的憂慮。
    首先，壟斷問題仍然存在。
    不可否認(rèn)，此次體制改革是鐵路系統(tǒng)60多年來最大的一次改革，整體上實(shí)現(xiàn)了政企分開，力度之強(qiáng)前所未有。然而政企分開只是打破了行政壟斷，還沒有打破市場(chǎng)壟斷。目前的中國鐵路總公司仍然是一個(gè)大的壟斷實(shí)體，雖然承擔(dān)著企業(yè)職責(zé)，但至今未經(jīng)分拆重組，并沒有建立起一個(gè)真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，行業(yè)壁壘極高，缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)；鐵路體制改革目前仍然呈現(xiàn)出“上動(dòng)下不動(dòng)”的局面，地方鐵路局何時(shí)公司化，目前仍無具體的時(shí)間表，整個(gè)鐵路系統(tǒng)壟斷依然。“目前雖然鐵路總公司進(jìn)行了改革，但各個(gè)地方鐵路局還沒有完全變成獨(dú)立的企業(yè)個(gè)體和經(jīng)營實(shí)體，沒有實(shí)現(xiàn)單獨(dú)的運(yùn)作。鐵路還沒有真正完全走向市場(chǎng)，缺少競(jìng)爭(zhēng)，在這樣的情況下，社會(huì)資本又怎么能進(jìn)得來？”姜旭反問道。
    第一財(cái)經(jīng)頻道主持人、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士馬紅漫也對(duì)此深有感觸。他指出，民資股份遭國資擠占的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，坊間資本對(duì)此心生芥蒂。如今，新組建的鐵路總公司仍在運(yùn)輸服務(wù)及鐵路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)方面具有強(qiáng)大話語權(quán)，民資的各種顧慮無法徹底消除。“顯然，如果相關(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)得不到切實(shí)厘清，民資融入鐵路項(xiàng)目的‘玻璃門’就不可能真正被卸下，吸引民資投資鐵路的政策也難以獲得實(shí)質(zhì)性破題。”
    其次收益回報(bào)問題也是一個(gè)關(guān)鍵所在。
    社會(huì)資本是以贏利為目的的，投資鐵路建設(shè)最終目標(biāo)還是期望能夠賺到錢。然而目前來看，政府對(duì)鐵路在價(jià)格和經(jīng)營范圍上的嚴(yán)格管制，極大制約了鐵路項(xiàng)目的贏利性，貨運(yùn)業(yè)務(wù)基本是微利狀態(tài)，包括農(nóng)產(chǎn)品和西部線路運(yùn)輸公益性貨運(yùn)；普通客運(yùn)價(jià)格基準(zhǔn)十多年來沒有調(diào)整過，其虧損水平在逐年擴(kuò)大。如此失去了吸引民間資金的前提，社會(huì)資金進(jìn)來很難實(shí)現(xiàn)贏利，自然對(duì)鐵路建設(shè)望而卻步。“事實(shí)證明，鐵路投融資改革已經(jīng)十幾年了，民間資金進(jìn)來很少，重要在于現(xiàn)在沒有一個(gè)好的適合民資入鐵的贏利模式。即使是實(shí)現(xiàn)政企分開，仍然很難吸引民資進(jìn)來。”武劍紅說。
    孫旭也持類似觀點(diǎn)。他認(rèn)為，對(duì)既有干線鐵路而言，由于其投資規(guī)模大、投資回報(bào)時(shí)間長，加之鐵路系統(tǒng)清算機(jī)制、調(diào)度機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未進(jìn)行改革，合資鐵路的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配問題未得到解決，投資者無法形成清晰的投資收益預(yù)期，因此社會(huì)資本投資干線鐵路的動(dòng)力依然有限。要消除民資的顧慮，就必須進(jìn)一步提高鐵路的透明度，讓民資有明確的投資政策和穩(wěn)定的投資收益。
    另外，就是制度上不配套，缺乏具體的細(xì)則和保障。
    此次國務(wù)院雖然對(duì)鐵路投融資體制改革進(jìn)行了定調(diào)，但仍缺少能夠具體實(shí)施的細(xì)則性內(nèi)容。如民資進(jìn)入鐵路領(lǐng)域后如何運(yùn)作、決策權(quán)如何分配等都沒有相關(guān)規(guī)定，這樣不免會(huì)使得整個(gè)方案難以落實(shí)。而社會(huì)資本因怕自身權(quán)益得不到有效保障，自然也會(huì)對(duì)鐵路投資敬而遠(yuǎn)之。
    武劍紅對(duì)此表示贊同：“在目前的體制下，仍缺少對(duì)行業(yè)主管部門已經(jīng)或剛出臺(tái)的政策法規(guī)之科學(xué)性、可行性和執(zhí)行情況等進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估的機(jī)制，很難保證類似的實(shí)施辦法不流于形式。所以，一定得有具體的操作方案和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步做法律上、制度上、監(jiān)管上的變革。否則這個(gè)方案也就是一句話而已。”
對(duì)癥下藥
    要想有效地推動(dòng)鐵路投融資改革，打破壟斷、深入市場(chǎng)是當(dāng)務(wù)之急。
    一方面，需要鐵路總公司推動(dòng)鐵路改革市場(chǎng)化進(jìn)程，建立社會(huì)資本能參與的公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)則，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，廣泛吸納社會(huì)資金，逐步形成一個(gè)多元化的投資格局；另一方面，則是對(duì)地方鐵路局加快重組，使其成為真正的市場(chǎng)主體和經(jīng)營實(shí)體，具有完全的市場(chǎng)主體地位。這樣可以使鐵路系統(tǒng)整體上向市場(chǎng)化邁進(jìn)，進(jìn)而更“平易近人”地與社會(huì)資本進(jìn)行充分地接觸。
    目前來看，最需要做的便是加快地方鐵路局的改革進(jìn)程。這里面有很多工作要做，如對(duì)18個(gè)鐵路局如何進(jìn)行重組，18個(gè)鐵路局的具體職能如何劃分，各個(gè)鐵路局如何進(jìn)行調(diào)度，各個(gè)鐵路局的財(cái)務(wù)、運(yùn)輸?shù)仍鯓幼優(yōu)槭袌?chǎng)營銷的體系，各個(gè)鐵路局與國家鐵路局和鐵路總公司的關(guān)系到底是怎樣的，鐵路局現(xiàn)在擁有鐵路線路的所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系如何，各個(gè)鐵路局線路等級(jí)、運(yùn)輸產(chǎn)品、服務(wù)內(nèi)容如何等，都需要具體落實(shí)。
    提高收益水平，建立合理的贏利模式同樣刻不容緩。
    那么，該如何建立明晰的收益制度和贏利模式？對(duì)此，武劍紅向記者提出了具體的建議：放松對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)和經(jīng)營范圍的管制，并通過多元化經(jīng)營等手段實(shí)現(xiàn)鐵路外部效益的內(nèi)部化，為民資入鐵提供贏利的可能性；進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，嘗試建立各種社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的供給模式。如向大用戶開放通路權(quán)、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市或引入戰(zhàn)略投資者、機(jī)車車輛和線路租賃、特許經(jīng)營、在建項(xiàng)目發(fā)行可轉(zhuǎn)換債和股票等等。
    “從近期看，國家主管部門可根據(jù)贏利性、獨(dú)立性較強(qiáng)和投入與風(fēng)險(xiǎn)較小的原則選取相應(yīng)的鐵路項(xiàng)目向民資開放，為今后的改革探索道路積累經(jīng)驗(yàn)。比如煤運(yùn)鐵路、盡頭性鐵路和貨場(chǎng)的建設(shè)與經(jīng)營等；貨車、集裝箱、客車和動(dòng)車組的租賃業(yè)務(wù)等；還可以考慮以特許經(jīng)營的辦法來解決鐵路支線運(yùn)營虧損的問題。”武劍紅說。
    這里還有一個(gè)需要注意的問題，那就是妥善處理市場(chǎng)與公益的關(guān)系。雖然鐵路實(shí)施政企分開后，鐵路總公司承擔(dān)企業(yè)職能。但鐵路部門必須面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)，那就是它還肩負(fù)著巨大的公益性，如客運(yùn)的低票價(jià)政策、貨運(yùn)方面自然災(zāi)害來臨時(shí)的大宗物資運(yùn)輸，以及軍事運(yùn)輸?shù)取Ｕ�是由于這個(gè)特性，往往使得民營資本退避三舍。所以，在市場(chǎng)化與公益性面前，必須先界定好鐵路的公益性和經(jīng)營性，同時(shí)在保障社會(huì)資本的運(yùn)營權(quán)和收益權(quán)等方面做好文章。只有這些大前提都具備了，才有可能吸引民資進(jìn)入。
    目前一個(gè)可行的對(duì)策是，實(shí)施分類建設(shè)、分類經(jīng)營。在分類建設(shè)制度下，對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待。如公益性項(xiàng)目由政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)以及政策性貸款，經(jīng)營性項(xiàng)目則主要采用市場(chǎng)化投融資與建設(shè)運(yùn)營，投資主體應(yīng)該多元化。在這樣的情況下，民營資本便不用再擔(dān)心這方面的收益風(fēng)險(xiǎn)，可毫無顧慮地投資鐵路建設(shè)了。
    當(dāng)然，還需要完善民資入鐵相關(guān)的配套政策措施。
    武劍紅認(rèn)為，應(yīng)抓緊對(duì)鐵路未來改革方案的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確鐵路改革的目標(biāo)模式和路線圖，并把其與引入競(jìng)爭(zhēng)和吸引民資入鐵結(jié)合起來；制定適合中國鐵路技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的法律、法規(guī)和配套政策措施，降低投資門檻，構(gòu)建合理的贏利模式，最大限度地減少民資入鐵的法律性、組織性和技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)科學(xué)、公開和透明的原則，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的鐵路成本計(jì)算、運(yùn)力分配、財(cái)務(wù)清算和運(yùn)輸收入分配的規(guī)則與制度；同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)民間投資鐵路項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期間的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和安全監(jiān)管；等等。
    對(duì)此，姜旭也向記者提出了自己的看法。他認(rèn)為，在完善相關(guān)改革配套措施上，地方鐵路局也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，發(fā)揮企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮的作用。“各個(gè)鐵路局可提供一定的優(yōu)惠政策，與其他領(lǐng)域結(jié)合建立與市場(chǎng)接軌的票價(jià)體系，進(jìn)而與民資更好對(duì)接；各個(gè)鐵路局建立自己的資源和信息查詢系統(tǒng)，如各個(gè)鐵路局有多少冷藏車、多少集裝箱、多少高鐵車組等，從而為社會(huì)資本的進(jìn)入創(chuàng)造足夠的吸引力；更關(guān)鍵的問題是，應(yīng)該確定各鐵路局的企業(yè)經(jīng)營行為和經(jīng)營范圍，只有如此，才能更好地完善鐵路投融資體系。”姜旭分析道。