當前物流基礎設施建設和發展中
值得注意的幾個問題（二）
國家發展和改革委員會綜合運輸研究所  汪  鳴

    
續

    
    二、關于物流基礎設施的認識問題
    1．將物流基礎設施專門化
    認為只有物流園區、物流中心、配送中心才是物流基礎設施，排斥運輸樞紐、貨運場站等的建設和發展，這一問題在相關省區、城市、企業的發展規劃中可以得到充分反映。
    在相關規劃中，關于物流基礎設施的建設一般是規劃的主體部分，或者相關規劃就是物流基礎設施的發展規劃。
    從規劃的內容分析，基礎設施往往只包括物流園區、物流中心和配送中心，忽略了作為在物流組織的不同環節發揮運輸、儲存等功能的貨運場站、倉儲設施的發展問題，或根本未能將這些設施的發展納入規劃。 
    這種將物流基礎設施理解為專門進行物流組織與服務的設施的認識，不僅由于過分強調營造社會物流集中運作的環境而與實際物流因企業生產經營活動相適應具有相對分散性特點相違背，使專門的物流設施功能和作用因集中物流的需求不足得不到發揮，對物流的發展并不利，而且，因規劃忽視或不考慮相關功能性或空間布局支持性設施建設導致的貨運場站、倉儲設施發展的滯后，將使社會物流組織缺乏良好的系統性支撐，社會物流的組織效應將很難產生，提高物流發展水平就失去了根基。
    2．將物流基礎設施功能綜合化 
    在物流基礎設施發展方面的專門化傾向，直接導致了物流設施功能的綜合化問題的產生。一定區域特別是經濟中心城市需要綜合性的大型物流基礎設施，這在經濟發達國家的物流發展實踐中已經得到證明，也是社會物流向專業化和高效化發展的基本經驗。
    社會物流的組織從設施功能的角度并非全部是綜合性的，實際物流在組織與服務上存在多樣性和多環節的特點，物流的實質也恰恰是在這種多樣性和多環節上依托信息技術進行合理的組織來提高效率和降低成本的。
    從這種現實情況出發，一定區域范圍內必須擁有能夠提供物流在某個或某些環節的服務功能的專業化設施，相關地區必須按照這種特點調整設施的功能，完善物流基礎設施的整體功能，依托功能綜合配套而非綜合功能的設施建設來適應當地的物流發展對設施的需求。
    三、關于物流基礎設施的規劃與布局問題
    1．規劃的宏觀層次不夠
    （1）規劃執行的主體局限。基礎設施規劃由某個部門或行業牽頭完成，往往造成物流基礎設施局限于部門或行業范疇設施的發展，帶有明顯的行業和部門色彩，使規劃缺乏一定區域物流設施整體角度的考慮。
    （2）缺乏全局的考慮。僅僅對物流基礎設施的發展問題進行規劃，存在為設施而設施的問題，缺乏物流發展的整體宏觀高度，使物流基礎設施失去了物流市場需求培育的支持。 
    （3）發展的基礎局限。物流基礎設施規劃在指導一定區域的物流設施的建設發展中的權威性不夠，不能站在推進經濟發展方式和增長質量轉變的高度進行物流基礎設施的整體性建設，使設施脫離了宏觀經濟發展環境和戰略的基礎支持。
    2．與既有相關規劃的銜接不夠 。物流管理存在于各類企業經營管理和社會經濟活動的各個環節，其作為“第三利潤源泉”是物流管理技術在上述經營管理和經濟活動過程中的應用而產生的，物流基礎設施對這種應用提供了組織功能的支撐。因此，物流基礎設施的規劃就應當體現相關設施對企業和社會物流活動的支持，能有助于企業和社會提高效率和效益。
    鑒于國家及地方（包括省、中心城市）均從國民經濟的總體高度制定了相關的規劃，這些規劃包括國民經濟規劃、產業或行業發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等，無論從社會對物流技術的應用角度，還是從物流支持經濟發展的方面，物流基礎設施的規劃均應當是在這些規劃的基礎上做出的，特別是要通過對相關規劃的整合，體現物流基礎設施的建設與發展同經濟、產業、城市布局和土地利用上的有機銜接，避免物流設施的發展游離于經濟發展之外，無法發揮其作用的問題出現。
    從調研涉及的地區物流基礎設施規劃的實際狀況分析，由于許多規劃往往僅僅從經濟發展能夠產生多少物流需求的角度，單方面考慮物流基礎設施的建設，缺乏與相關規劃的銜接，造成物流基礎設施的建設和發展不僅是單方面的，而且，也失去了相關規劃的配合和經濟發展與產業布局的支持，實施效果往往不佳，部分基礎設施建成后不能很好發揮作用也說明了這一點。
    3．空間布局不合理
    （1）憑主觀判斷進行布局。在物流基礎設施布局缺乏物流發展過程經驗支持和規劃方法支撐的條件下，設施規劃成了“圖上作業”，往往人為確定在省、中心城市范圍內的物流園區、物流中心和配送中心等設施的空間布局，缺乏與需求的配合，以及與物流企業和企業物流發展的銜接。這種布局產生的問題是，一方面規劃的物流設施在建成后因需求不足而運營較為困難，另一方面物流企業和企業物流的經營與運作又缺乏在地理位置上具有支持作用的可供選擇的設施，即在物流基礎設施的需求與供給之間出現了脫節現象。
    （2）進行利益平衡布局。由于相關行業或地區政府部門認為投資建設大規模、專門化物流基礎設施可以獲得投資拉動效應，可以增加就業等好處，因此，在進行規劃的過程中不能很好根據本地區的實際情況和未來市場需求進行設施的合理布局，往往為了爭奪利益而爭取設施在本地進行規劃建設，這在一定程度上造成了物流基礎設施的規模和數量的失控，部分省、市動輒提出要建設幾大物流園區、更多的物流中心等，均屬于在此種背景下產生的基礎設施布局不合理的問題。
    四、關于資源整合與土地合理利用問題
    1．既有資源的整合程度不高 
   （1）既有資源可以在很大程度上滿足物流組織的需要，所缺乏的是功能和布局的整合。相當數量設施在布局和規模上與既有物流活動對物流組織設施的需求基本相適應，得出這一結論的理由是：一方面在相關產業聚集區域和物流活動集中地區，均有規劃或已經建成的交通運輸、倉儲設施，這些設施雖不是按照物流組織的全部需要進行經營運作的，但均具備為物流運作產生的運輸、倉儲組織和管理提供基本資源的能力，所缺乏的也僅僅是相關的服務功能和經營運作經驗，而這種功能和經驗也是新建設施所缺乏的，從而在和大程度上為整合這些資源、擴展服務功能提供了基礎和操作空間；另一方面，從開展物流服務的角度，幾乎所有城市均能夠很容易地通過租用、并購、重組等方式得到所需要的場站、倉儲資源，至于設施的質量和功能問題，每個具體的物流服務項目和企業的物流組織管理，其要求存在很大差異，并非能夠通過新建就能夠解決所有問題，因此，整合也是一項必做的功課。
    （2）既有的規劃和實施缺乏對相關資源的深度整合。從既有物流基礎設施的規劃和相關地區的運作情況分析，許多地區雖然也把整合資源、提高效率與效益作為物流基礎設施建設和發展的重要原則，但這一原則在具體的實施中體現并不充分，即往往是以全新的設施布局和大規模的新建設施的面目出現的，缺乏對既有設施資源的整合深度。
    一是對擁有較好的運輸組織和倉儲服務基礎條件的設施，并為通過加強各種運輸方式在運輸組織上的合作、實施運輸與倉儲的一體化經營等方式，進行經營領域的合理拓展，使之能夠提供更高水平運輸組織服務和倉儲服務，推進這些設施轉型為專門化的、不失其原有特征的物流基礎設施；
    二是沒有從各種既有設施自身的角度考慮對其規模、布局、功能等進行科學整合，無法提高既有設施的使用效率，造成重復建設和相關設施建設規劃和實施上的沖突；
    三是未能充分考慮不同領域物流基礎設施在服務上的可替代性和競爭性，使各種既有設施在進行功能轉型發展時，缺乏跨行業、跨部門和企業的整合，無法形成區域性、完整的物流基礎設施系統。
    2．對物流基礎設施占用土地的性質界定不清。從目前相關地區物流基礎設施規劃建設的情況看，由于存在對物流基礎設施的認識偏差和對資源整合缺乏系統考慮，從規劃的角度提出了許多新建的大規模物流基礎設施，動輒占地數千畝，而往往這些設施又規劃在城市范圍內進行建設，接踵而至的問題就是土地的使用問題。
    城市擴張過程中土地的制約使這種建設思路難以實施，更為主要的是國家對土地占用從嚴控制，大規模占用土地建設物流基礎設施更是難上加難。
    在物流基礎設施的土地使用上出現了用地性質界定不清的問題。目前，不同地區出現了按照工業用地、商業用地、基礎設施用地等多種情況，甚至在一個省、市內也存在多種性質的用地。用地的性質多樣，一方面是由于缺乏國家宏觀層面的政策依據，另一方面也是由于用地量過大，城市土地資源約束造成的，更為主要的原因是對既有已經占用土地的、并未真正發揮作用的相關物流基礎設施的整合不夠造成的。
    3．資源整合與土地占用之間缺乏有效的協調
    （1）規劃層面的用地總量與分行業用地在資源的整合上的協調機制缺乏。各類物流基礎設施在服務對象上具有很大的同一性，盡管其中分不同的運輸方式和工、商企業進行場站設施和倉儲設施的規劃，但這些設施在滿足自身特定的服務對象需要的同時，均提出或在能力上具備滿足社會相關的運輸組織、倉儲服務的需求，這其中已經存在一定的交叉重復，近些年來，盡管在運輸等領域曾經出現“瓶頸”制約的問題，但除港口等少數缺乏替代性的設施出現短缺外，一般性的運輸場站、倉儲設施并不缺乏，原因就在于此。
    現代物流管理技術的出現，恰恰可以通過供應鏈管理將相關功能進行拓展和加強設施之間的銜接和配合，使這些設施在功能、服務等方面得到整合。為此，進行這種整合的過程中，必須解決的問題在于，要在城市運輸、倉儲占地總量的控制下，加強各個相關行業的橫向溝通，在分行業的用地上進行整合，使同樣的土地滿足發展物流技術設施的需要，但目前各地普遍缺乏的是實現這種整合的協調機制。
    （2）規劃設施與既有設施在資源整合中的土地置換政策不配套。從對相關地區的調研情況分析，要物流基礎設施發展中實現資源的整合，另一個較大的問題是土地置換政策的不配套。由于對物流基礎設施的發展規劃是在考慮一定區域現狀及未來的產業布局，城市居民生活和城市功能空間布局，城市在區域中的物流組織地位等因素基礎上，進行物流基礎設施的綜合布局的結果，在省、市范圍內的既有物流基礎設施，有些是能夠符合這種布局要求的，需要改變或調整的僅僅是功能，而另一些則需要重新進行空間位置的調整，為了不多占用土地，需要在規劃的設施與既有不符合空間布局要求的設施之間能夠進行土地置換，而既有用地政策制定與執行主體與物流基礎設施規劃的制定與執行主體之間缺乏政策上的有效溝通和協調，加之土地置換過程中涉及國家、地方政府、行業部門和企業等多方利益，無法順利實現這種能夠很好控制用地規模的發展方式，這是造成在物流基礎設施的發展過程中對土地資源的整合不夠而造成“外延性占地”的主要原因。