昨天，審計(jì)署發(fā)布2007年第2號(hào)審計(jì)公告，34個(gè)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目在利國(guó)利民的同時(shí)，也大量摻雜著擠占、挪用、截留、浪費(fèi)等令人觸目驚心的字眼。兩年時(shí)間，這些“五縱七橫”國(guó)道主干線上的“暗坑”、“陷阱”、“碎石”，紛紛暴露在審計(jì)透視下。
要想富、先修路
審計(jì)署昨天發(fā)布今年第2號(hào)審計(jì)公告顯示，此次審計(jì)的34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目大部分是在“十五”時(shí)期開工建設(shè)的，均屬于“五縱七橫”國(guó)道主干線重要路段或區(qū)域干線公路，建設(shè)總里程5324公里(其中高速公路4184公里)，概算總投資1662億元，分別占“十五”時(shí)期我國(guó)高等級(jí)公路建設(shè)里程和概算投資的17%和16%，其中24個(gè)項(xiàng)目分布在中西部地區(qū)。
審計(jì)結(jié)果表明，審計(jì)的34個(gè)公路項(xiàng)目普遍實(shí)行了項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、監(jiān)理制和合同管理制，工程管理和資金管理逐步加強(qiáng)，工程質(zhì)量總體較好，其中7個(gè)項(xiàng)目被評(píng)為優(yōu)良工程。此外，34個(gè)項(xiàng)目中已有28個(gè)項(xiàng)目按期或提前建成通車，通車?yán)锍踢_(dá)3678公里，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益初步顯現(xiàn)。首先是交通運(yùn)輸能力顯著提高。如京珠公路新鄉(xiāng)至鄭州段的建成，不僅連通了安陽(yáng)至新鄉(xiāng)和鄭州至許昌兩條高速公路，有效緩解了老黃河橋及107國(guó)道的交通壓力，而且通車第二年日均交通量就達(dá)1.45萬(wàn)輛。其次是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。如四川省廣安至南充公路建成后，把成都、重慶、川中、川東連成一線，進(jìn)一步發(fā)揮了成渝兩地的輻射作用，帶動(dòng)了沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展。湖南省湘潭至邵陽(yáng)高速公路通車后，區(qū)間通行時(shí)間大幅縮短，2004年韶山等旅游景區(qū)的游客人數(shù)和收入比2002年增長(zhǎng)30%。
與審計(jì)署2000年對(duì)部分重點(diǎn)公路項(xiàng)目的審計(jì)情況相比，近年來(lái)公路項(xiàng)目建設(shè)中的違規(guī)集資、拖欠工程款問(wèn)題已初步得到遏制，挪用建設(shè)資金等問(wèn)題也明顯減少。但仍有一些項(xiàng)目在建設(shè)管理、土地征用和投資效益等方面還存在比較突出的問(wèn)題。
勘察設(shè)計(jì)失誤等造成32億損失
工程建設(shè)的前期勘察，工程設(shè)計(jì)都是極其重要的環(huán)節(jié)。假若地質(zhì)條件與工程不相匹配，小則會(huì)增加投資造成浪費(fèi)，重則出現(xiàn)嚴(yán)重的工程質(zhì)量事故。在此次審計(jì)中，因勘察設(shè)計(jì)失誤、盲目趕工期等原因，造成損失浪費(fèi)和增加投資高達(dá)32.47億元。
其中有16個(gè)項(xiàng)目由于上述原因造成損失浪費(fèi)和增加投資27.18億元。如貴州省一家設(shè)計(jì)單位的部分領(lǐng)導(dǎo)收受賄賂296萬(wàn)元后，將遵義至崇溪河高速公路的地質(zhì)勘察工作違規(guī)分包給10家單位；因部分勘察人員不具備勘察資質(zhì)，造成勘察結(jié)果與實(shí)際地質(zhì)狀況嚴(yán)重不符，使工程增加投資和損失浪費(fèi)共7.2億元。
有10個(gè)項(xiàng)目由于建設(shè)單位審核不嚴(yán)，導(dǎo)致多計(jì)工程款5.29億元，占合同價(jià)款的9%。如武漢市繞城高速公路東北段工程建設(shè)單位少數(shù)人員和監(jiān)理人員在收受、索取施工單位賄賂300多萬(wàn)元后，縱容甚至“幫助”施工單位虛報(bào)工程量、違規(guī)提高項(xiàng)目單價(jià)、違反合同規(guī)定多付工程款等，套取建設(shè)資金2400多萬(wàn)元。
逾3/4項(xiàng)目涉及資金違規(guī)
工程一響，黃金萬(wàn)兩！由于工程建設(shè)需要大量的鋼筋、水泥等原材料，一般涉及資金金額都較大，動(dòng)輒上億元。尤其是此次審計(jì)的34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目，均屬于“五縱七橫”國(guó)道主干線重要路段或區(qū)域干線公路，概算總投資更是高達(dá)1662億元。巨額的資金，加上工程建設(shè)環(huán)節(jié)復(fù)雜，相關(guān)部門的資金違規(guī)現(xiàn)象很是嚴(yán)重。34個(gè)項(xiàng)目中有26個(gè)項(xiàng)目涉及資金違規(guī)，達(dá)到總數(shù)的逾3/4。
在資金違規(guī)的26個(gè)項(xiàng)目中，所涉及的交通主管部門及建設(shè)單位擠占挪用或利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金21.58億元。
其中，湖南、廣西等6個(gè)省(區(qū))交通管理部門或其下屬單位利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金1.96億元。如，2000年至2005年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳機(jī)關(guān)事務(wù)中心下屬的碎石場(chǎng)，在向呼和浩特至老爺廟高速公路提供的石料中，以虛列成本等方式套取建設(shè)資金1279萬(wàn)元，其中70%上交自治區(qū)交通廳(至審計(jì)時(shí)已有413萬(wàn)元用于招待和發(fā)放補(bǔ)貼等)，30%給了項(xiàng)目建設(shè)單位。
另外，吉林、陜西等省(區(qū))26個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)單位擠占挪用建設(shè)資金19.62億元。例如，至2004年底，吉林省四平至白山高等級(jí)公路建設(shè)單位挪用建設(shè)資金9608萬(wàn)元，用于其他公路及市政工程建設(shè)等，并將市政工程建設(shè)投資費(fèi)用等7226萬(wàn)元擠入該高等級(jí)公路項(xiàng)目成本。
一半以上項(xiàng)目不嚴(yán)格招投標(biāo)
工程建設(shè)的復(fù)雜程序中，招投標(biāo)環(huán)節(jié)管理混亂是最容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。在此次審計(jì)中，盡管34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目都實(shí)行了招投標(biāo)制度，但有多達(dá)20個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格，違規(guī)率高達(dá)55.5%。
有些項(xiàng)目涉嫌有幕后交易，個(gè)別項(xiàng)目還存在商業(yè)賄賂。
建設(shè)單位指定分包和施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包是招投標(biāo)環(huán)節(jié)違規(guī)的重要方式。在此次審計(jì)中，這兩種手段的涉及金額占到了抽查項(xiàng)目合同總金額的36%。其中，建設(shè)單位違規(guī)直接發(fā)包和指定分包工程17.96億元，施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程72.39億元。施工單位違規(guī)收取分包單位的管理費(fèi)，甚至把工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工隊(duì)甚至個(gè)體包工頭，嚴(yán)重?fù)p害了工程質(zhì)量。
地方領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)，插手工程招投標(biāo)謀取私利，也是招投標(biāo)環(huán)節(jié)的常見(jiàn)問(wèn)題。如青島市交通局原局長(zhǎng)等人在黑龍江省同江至海南省三亞高速公路青島段建設(shè)過(guò)程中，將部分工程項(xiàng)目指定一名臨時(shí)工假冒和借用其他公司名義承包，并按高價(jià)結(jié)算，造成公路建設(shè)資金損失1300多萬(wàn)元。
部分項(xiàng)目中還存在投標(biāo)和評(píng)標(biāo)的幕后交易。有一些單位和個(gè)人，以“中介服務(wù)”為幌子，采取各種手段“幫助”施工單位中標(biāo)。
截留挪用征地補(bǔ)償費(fèi)16.39億
此次審計(jì)的34個(gè)項(xiàng)目均是高等級(jí)公路項(xiàng)目，會(huì)征用大量的土地。為了保證被征土地農(nóng)民的利益，國(guó)家規(guī)定應(yīng)給予他們相應(yīng)的補(bǔ)償。但仍有一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款，損害農(nóng)民利益。
34個(gè)被審計(jì)項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)審批占用土地或違規(guī)多征土地10.29萬(wàn)畝，改變土地使用性質(zhì)或未按規(guī)定復(fù)墾1370多畝。貴州省遵義至崇溪河高速公路批準(zhǔn)用地1.04萬(wàn)畝，實(shí)際征地1.77萬(wàn)畝。四川省廣安至南充高速公路項(xiàng)目至審計(jì)時(shí)尚有263畝土地未復(fù)墾。
另外，湖北、湖南、四川、云南等14省(區(qū))共21個(gè)項(xiàng)目應(yīng)支付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)51.7億元，其中16.39億元被當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、長(zhǎng)期拖欠或扣減。如武漢繞城高速公路東北段工程征地1.03萬(wàn)畝，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每畝1.89萬(wàn)元，但實(shí)際僅按每畝4800元補(bǔ)償給農(nóng)民，共少補(bǔ)償了1.45億元。
此外，四川省大竹縣至鄰水縣邱家河和廣安至南充兩個(gè)高速公路項(xiàng)目的征地補(bǔ)償款，被當(dāng)?shù)卣捌渌鶎俨块T挪用1.95億元，占補(bǔ)償款的46%，主要用于市政工程、開發(fā)區(qū)建設(shè)和政府部門經(jīng)費(fèi)支出等。
14個(gè)項(xiàng)目難以按期還貸
公路建設(shè)要花費(fèi)大量資金，投資當(dāng)然要考慮經(jīng)濟(jì)回報(bào)。甚至有的高速公路建設(shè)費(fèi)用幾乎全部為銀行貸款，公路建設(shè)投入使用之后經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益必須做好科學(xué)準(zhǔn)確的計(jì)算。但是，被審計(jì)的34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目中，仍有不少達(dá)不到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。
截至2005年底，此次審計(jì)竣工通車一年以上的20個(gè)項(xiàng)目中，有14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的60%，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。例如哈爾濱繞城高速公路西段項(xiàng)目。該路段自2004年9月通車以來(lái)，日均車流量為1761輛，僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的13.8%，年收入扣除運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用后，僅夠償還一個(gè)季度的貸款利息。2004年8月竣工通車的吉林省四平至白山高等級(jí)公路，92%的建設(shè)資金是銀行貸款，按年利率5%測(cè)算，每年應(yīng)付利息1.5億元；該項(xiàng)目2005年通行費(fèi)收入6500多萬(wàn)元，日均車流量、年收費(fèi)收入都僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的35%。
此外，甘肅省國(guó)道212線蘭州至臨洮高速公路2004年通車以來(lái)的通行費(fèi)收入不到同期應(yīng)支付貸款利息的40%。陜西省戶縣至勉縣高速公路已到位資金中，除車購(gòu)稅等中央財(cái)政資金11.5億元外，其余30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用于項(xiàng)目建設(shè)的37.7億元資本金分文未到，預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后，將比可行性研究報(bào)告確定的還本付息額增加67.6億元。
我國(guó)高速公路建設(shè)投融資體制已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資主體單一、資金渠道惟一，發(fā)展到投資主體多元化，項(xiàng)目業(yè)主多層化，籌資方式多樣化。但是，現(xiàn)在有的地方政府只追求速度，對(duì)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益重視不夠。在被審計(jì)的34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目中，有不少項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致難以償還貸款。
公路建設(shè)管理體制尚未理順
審計(jì)署對(duì)被審計(jì)高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)中存在問(wèn)題的原因做了分析。
建設(shè)管理體制尚未理順是一個(gè)重要原因。目前不少公路項(xiàng)目的建設(shè)、籌資和還貸主要依賴政府，客觀上加快了公路建設(shè)，但也有少數(shù)地方政府過(guò)度超前建設(shè)高速公路，大大超出當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力。再有，一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易、非法謀取部門和小團(tuán)體利益等問(wèn)題。
責(zé)任追究機(jī)制未落實(shí)到位也造成違規(guī)問(wèn)題屢禁不止。一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位重公路項(xiàng)目建成數(shù)量和速度，輕項(xiàng)目管理和群眾利益，對(duì)歷次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不及時(shí)糾正、不依法追究責(zé)任，助長(zhǎng)擠占挪用建設(shè)資金、非法轉(zhuǎn)分包、違規(guī)征地和拖欠補(bǔ)償款等違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生且屢禁不止。
此外，還有一些地方政府為了爭(zhēng)取立項(xiàng)，在可行性研究階段高估車流量，夸大預(yù)期效益，而公路建成后車流量達(dá)不到預(yù)測(cè)值，導(dǎo)致公路資產(chǎn)利用率低下；一些地方超出本地財(cái)力可能建設(shè)公路項(xiàng)目，建設(shè)中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成后經(jīng)營(yíng)收入難以償還貸款本息。
81人被追究刑事責(zé)任
針對(duì)此次審計(jì)查出的違法違規(guī)問(wèn)題，審計(jì)署還依法向司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門移送違法違紀(jì)案件34起，移交交通主管部門查處16起，已有81人被依法追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。
審計(jì)署提出了審計(jì)意見(jiàn)，已建議交通部和有關(guān)地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行整改，并依法追究相關(guān)部門和個(gè)人的責(zé)任。高等級(jí)公路投資管理體制改革的速度應(yīng)當(dāng)加快，地方各級(jí)的交通主管部門也應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，加快職能轉(zhuǎn)變。
交通部已經(jīng)下發(fā)文件要求各地有關(guān)交通主管部門盡快完善相關(guān)的管理制度。同時(shí)，針對(duì)招投標(biāo)、建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，修訂了《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》、《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》等規(guī)范，督促各有關(guān)建設(shè)單位認(rèn)真落實(shí)交通部《關(guān)于在公路建設(shè)中實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的若干意見(jiàn)》，加強(qiáng)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)使用的監(jiān)管。
交通部專門針對(duì)審計(jì)意見(jiàn)提出了整改措施。逐步完善行業(yè)管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制；加快公路投資體制改革，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律等。
