三、我國的政府采購
政府采購原本屬于公共財政研究的范疇，只是因為在操作性流程上與企業(yè)采購有許多類似之處，因此也是采購領(lǐng)域的重要組成部分。但由于其宗旨不同于企業(yè)采購，所以需要有另外的評價體系來分析。以研究公共服務(wù)著稱的美國哈佛大學(xué)馬斯格雷夫教授認(rèn)為：任何商品只要被政府采購，就變成了“公共物品”進入“公共服務(wù)”范疇，對于公共服務(wù)的績效考核并不是政府自己來進行的，而應(yīng)該由納稅人進行考核的，考核的方式和指標(biāo)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純經(jīng)濟的范疇，教授稱之為“政治程序”。這顯然超出了本報告討論的內(nèi)容，為此需要把視角局限在政府采購操作性流程管理的范圍。
　　政府采購最主要的目標(biāo)：一是落實財政政策，例如支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)、保護弱勢群體、保障國家安全等；二是保障公權(quán)不被濫用，防止腐敗行為；三是在保證前兩者的前提下，少花錢多辦事，爭取經(jīng)濟效益。因此政府采購與企業(yè)采購最顯著的區(qū)別在于績效考核體系的不同。如果說企業(yè)采購的考核是以結(jié)果為中心，兼顧過程，那么政府采購則是以流程為核心，結(jié)果倒是其次的了，因為采購部門只對流程負(fù)責(zé)，所以會更加關(guān)注過程的規(guī)范透明，更加關(guān)注社會效益。需要特別指出的一點是：社會上對于政府采購中效率低、成本高等問題存有質(zhì)疑，其中固然有可以提高的余地，但是用企業(yè)采購的視角來評價政府采購，是一個誤區(qū)。
　　各國的政府采購盡管會有其特點，但以上三個目標(biāo)是共同的。事實上，發(fā)達(dá)國家在如何處理上述三個目標(biāo)的關(guān)系上也經(jīng)過了一個漫長歷史的探索。以美國為例，早在其建國初期的1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，但是在隨后的近150年期間，崇尚自由競爭的美國人主要采用公開競爭的方式進行政府采購，希望能夠從公平、開放的市場競爭中政府在經(jīng)濟上也能受益，例如規(guī)定采取密封投標(biāo)作為主要采購方式，只有投標(biāo)的最低價才能中標(biāo)等。其間雖然為了杜絕腐敗，也先后出臺了一些法規(guī)，但始終把獲取經(jīng)濟利益的目標(biāo)看得較重。直到1972年公開競標(biāo)形式的優(yōu)先地位才開始動搖，采購形式的多樣性也開始呈現(xiàn)，標(biāo)志著政府采購終于回歸到把公共的社會效益放在首位的原則上來。為了實現(xiàn)各種采購形式下均能夠體現(xiàn)公眾的社會利益和對于公權(quán)的監(jiān)管，政府立法工作大量增加。1974年美國成立聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室（OFPP），專門制定政府采購規(guī)則。從此，美國的政府采購發(fā)展軌跡就集中在該辦公室為主制定的一系列法規(guī)建設(shè)和相應(yīng)的機構(gòu)體系建設(shè)。近年來，美國的政府采購強調(diào)了對環(huán)境的保護，相關(guān)的立法主要是倡導(dǎo)“綠色采購”。
　　歐盟的情況稍有不同。由于歐盟建立了統(tǒng)一的政府采購法規(guī)，例如《關(guān)于協(xié)調(diào)公共工程、貨物和服務(wù)采購程序的指令》等，各國政府采購政策的獨立性受到一定的約束，因此在降低成本等經(jīng)濟效益的目標(biāo)色彩相對重一些。眾多的法規(guī)制度是圍繞著采購過程的公平競爭和嚴(yán)格監(jiān)管的要求制定的。
我國是從1996年開始進行政府采購試點工作的，以2003年正式生效的《政府采購法》為起點進入了一個新的發(fā)展時期。10多年來政府采購規(guī)模增長很快，從1998年以來，每年平均增長約72%（詳見圖3-1）。目前，絕大部分是以公開招標(biāo)的方式進行的，據(jù)2006年的統(tǒng)計，通過公開招標(biāo)進行的政府采購規(guī)模為2489.4億元，占政府采購總規(guī)模的67.6%。





數(shù)據(jù) 2007年為測算數(shù)。
從采購的分類結(jié)構(gòu)來看，貨物類比重逐年下降，目前已經(jīng)不到50%；工程類采購比重穩(wěn)步上升，已經(jīng)占據(jù)半壁江山；服務(wù)類采購比重較小，不到一成。（詳見圖3-2） 
 

 

實施政府采購以來，社會效益和經(jīng)濟效益均已取得明顯的效果，受到政府、百姓、供應(yīng)商的肯定，表明方向是正確的。當(dāng)然也還存在不少問題，從立法到具體操作以及相關(guān)的理論研究都還有很長的路要走。如果把政府采購與企業(yè)采購做一個對比，可以看出政府采購的管理側(cè)重在流程管理，采購需求的管理幾乎不涉及，供應(yīng)商的管理也比較簡單。因此近期政府采購的發(fā)展重點仍將以操作性的流程管理為中心，以法律法規(guī)體系的建設(shè)為主要形式。
目前，構(gòu)成我國政府采購的基礎(chǔ)法律框架就是《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》，在此基礎(chǔ)上形成的配套規(guī)章制度基本上適應(yīng)我國目前政府采購的實際需要。未來的建設(shè)主要體現(xiàn)在幾個方面：
　　第一，完善現(xiàn)有政府采購體系。首先是完善相關(guān)的規(guī)章制度。我國目前納入政府采購的范圍還不夠廣，除了規(guī)定的商品目錄應(yīng)進一步拓展，還要加強工程采購和服務(wù)采購的規(guī)范化管理，落實實施細(xì)則。協(xié)調(diào)地方政府采購的法規(guī)和政策，避免過度的地方保護和無序競爭。
　　第二，探討采購形式的發(fā)展。以招投標(biāo)為主的政府采購存在形式單一、功能不足的問題，在實踐中不能完全適應(yīng)要求，例如醫(yī)藥采購的實踐中，出現(xiàn)了設(shè)備購置費用過低導(dǎo)致日常使用成本增加、治療效果不佳的矛盾。這些問題需要結(jié)合經(jīng)濟的發(fā)展、管理體制的改革，進一步探索政府采購的發(fā)展。
　　第三，當(dāng)前在科學(xué)發(fā)展觀的要求下，對如何實現(xiàn)綠色采購，如何推進節(jié)能減排，如何在采購環(huán)節(jié)支持政府的應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)等，提出了一系列的新課題。
　　第四，通過信息化技術(shù)，改善流程，進一步提高政府采購的效率和透明度。
　　第五，深入研究政府招標(biāo)的開放戰(zhàn)略。我國正在參與世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（GPA）的談判，政府采購的開放也勢在必行，對此應(yīng)做好充分準(zhǔn)備。
    
 
四、對推動我國采購發(fā)展的思考
（一）推進我國采購/供應(yīng)鏈發(fā)展的基本力量
    推動我國采購與供應(yīng)鏈發(fā)展的主要力量是企業(yè)和企業(yè)中從事采購與供應(yīng)鏈管理的專業(yè)人士。從社會上看，在我國定位在采購/供應(yīng)鏈領(lǐng)域的全國性行業(yè)組織不多，活躍的有兩類群體：第一類是一批以采購經(jīng)理為服務(wù)對象的咨詢公司、采購沙龍、采購經(jīng)理人俱樂部等。他們以國外成熟的采購/供應(yīng)鏈理論體系為基礎(chǔ)，結(jié)合一些國內(nèi)實際開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、國外認(rèn)證體系的代理、經(jīng)驗交流等活動，對我國采購領(lǐng)域的發(fā)展起到了積極的推動作用，也形成了一批在業(yè)內(nèi)比較有影響的專家。這些專家大多在跨國公司的采購領(lǐng)域任過職，又與國內(nèi)外采購/供應(yīng)鏈學(xué)術(shù)界保持著密切的聯(lián)系，具有理論聯(lián)系實際的優(yōu)勢。第二類是以院校的教授專家為代表，特別是那些開設(shè)了采購/供應(yīng)鏈學(xué)科的一些著名大學(xué)，例如清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、華中科技大學(xué)、北京大學(xué)、南開大學(xué)、上海海事大學(xué)、北京物資學(xué)院等，他們不僅與國外的著名院校建立了密切的合作關(guān)系，在國內(nèi)也成為采購/供應(yīng)鏈學(xué)科建設(shè)的領(lǐng)先者，并各具專業(yè)特色。以上兩類活躍的社會力量正是目前推進我國采購與供應(yīng)鏈管理現(xiàn)代化的中堅力量。在業(yè)務(wù)內(nèi)容方面，前者以采購實踐為重點，引入了供應(yīng)鏈的理念加以應(yīng)用；后者則以供應(yīng)鏈理論體系為重點，因此形成了不盡相同的客戶群體。
　　在我國以服務(wù)于采購為宗旨的全國性行業(yè)協(xié)會不多，其中中國物流與采購聯(lián)合會是最大的行業(yè)組織，是國際采購聯(lián)盟的副主席單位、亞洲采購聯(lián)盟的主席單位。旗下設(shè)立的“采購與供應(yīng)鏈管理專業(yè)委員會”，專門負(fù)責(zé)采購與供應(yīng)鏈管理的調(diào)查研究、培訓(xùn)認(rèn)證以及相關(guān)的服務(wù)。中國物流與采購聯(lián)合會已經(jīng)引進了美國供應(yīng)管理協(xié)會（ISM）的注冊采購經(jīng)理（C.P.M）和世貿(mào)組織的國際貿(mào)易中心（ITC）授權(quán)的采購經(jīng)理培訓(xùn)、認(rèn)證項目。此外近年來國外的一些機構(gòu)紛紛進入中國開展采購與供應(yīng)鏈管理的商業(yè)性培訓(xùn)、認(rèn)證、論壇、會展等活動，水平參差不齊，還有一些甚至是非法的。
　　綜上所述，迄今為止我國在采購領(lǐng)域還存在不少問題，工作目標(biāo)不夠清晰、思路不夠明確、效果也不夠明顯，主要原因是：各部分力量之間各自為政，處于競爭多于合作的狀態(tài)；市場定位偏于高級的供應(yīng)鏈管理，對傳統(tǒng)采購的改造重視不夠；商業(yè)性活動較多，基礎(chǔ)性建設(shè)不足�，F(xiàn)在應(yīng)該整合一切社會資源，共同合作，從我國的國情出發(fā)，加強基礎(chǔ)性工作，從而能夠在整體上推動我國的采購事業(yè)，使之進入一個穩(wěn)定、快速的發(fā)展時期。
（二）發(fā)展目標(biāo)和重點
　　近年來在發(fā)達(dá)國家采購理論已經(jīng)融入進供應(yīng)鏈管理理論中。2006年美國供應(yīng)管理協(xié)會推出注冊供應(yīng)管理師（Certified Professional in Supply Management，簡稱C.P.S.M.）培訓(xùn)認(rèn)證體系，取代自1974年以來一直運行的注冊采購經(jīng)理（Certified Purchasing Manager, 簡稱C.P.M.）體系，并宣布從2013年開始將完全中止C.P.M.體系的運行，標(biāo)志著采購的發(fā)展全面進入供應(yīng)鏈時代。但是從我國的實踐來看，絕大多數(shù)企業(yè)還無法跨越傳統(tǒng)采購發(fā)展專業(yè)化、規(guī)范化、集約化的歷史階段。我們必須從我國的實際出發(fā)，借鑒國際上采購發(fā)展的規(guī)律和供應(yīng)鏈管理的最新成果，把改造我國企業(yè)現(xiàn)有的采購管理作為主要目標(biāo)。
　　從內(nèi)容上來看，要在三個層面上取得實實在在的發(fā)展：一是在基礎(chǔ)層面要建立既與國際接軌，又符合中國國情實際的采購/供應(yīng)鏈理論知識體系，這是指導(dǎo)其他各方面工作的依據(jù)；二是大力推進企業(yè)的采購集約化、規(guī)范化，應(yīng)形成采購績效評估的標(biāo)準(zhǔn)以及典型解決方案，建立行業(yè)標(biāo)桿，特別是推動大型企業(yè)、各行業(yè)的龍頭企業(yè)開展績效評估，有效提升采購管理水平；三是大力開展采購從業(yè)人員的培訓(xùn)，建立我國采購領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)一的職業(yè)資格認(rèn)證制度，提升采購專業(yè)人士的知識、技能與水準(zhǔn)。
　　中國物流與采購聯(lián)合會是采購領(lǐng)域最大的行業(yè)協(xié)會之一，有責(zé)任在推進我國采購和供應(yīng)鏈管理的發(fā)展中作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。為實現(xiàn)上述三方面的目標(biāo)，聯(lián)合會近期要重點做好以下幾項工作：
　　第一，中國物流與采購聯(lián)合會將進行每年一次的采購調(diào)查和采購發(fā)展報告的編寫出版。從掌握采購現(xiàn)狀的權(quán)威數(shù)據(jù)入手，分析不同發(fā)展時期的問題和趨勢，從總體上提出發(fā)展評估和建議。
　　第二，組織有關(guān)專家研究和建立中國的采購/供應(yīng)鏈理論知識體系，在引進、消化國際發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的同時，特別是要認(rèn)真研究我國的采購實踐和創(chuàng)新，明確理論體系中如何反映中國國情的特殊要求。
　　第三，根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展與集約化進程的具體情況，選擇一些行業(yè)、企業(yè)，通過典型案例和示范工程的形式，大力宣傳采購/供應(yīng)鏈管理的理念和方法。重點是推出采購與供應(yīng)管理的績效考核指標(biāo)體系，開展行業(yè)、企業(yè)采購與供應(yīng)管理的績效評估，樹立行業(yè)標(biāo)桿，提高企業(yè)重視采購管理的重要性，提升管理水平。
　　第四，在已有的C.P.M.和ITC等國外培訓(xùn)體系的基礎(chǔ)上，探討建立我國統(tǒng)一的職業(yè)資格認(rèn)證體系的建設(shè)問題。
　　第五，中國物流與采購聯(lián)合會要加強與國內(nèi)采購領(lǐng)域的各培訓(xùn)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和專家學(xué)者的聯(lián)系，聯(lián)合社會一切資源，逐步形成一支推進我國采購與供應(yīng)管理現(xiàn)代化工作的骨干隊伍。同時也要加強與國際采購界的交流與合作，從一開始就要做到高起點，并立足于長遠(yuǎn)。（全文完）

執(zhí)筆：戴定一、吳志惠

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