3月1日，《防治船舶污染海洋環境管理條例》開始實施，使我國防污環保意識與國際接軌更加緊密，也使航運綠色屏障又添一忠誠的捍衛者。 　　3月1日，《防治船舶污染海洋環境管理條例》（簡稱新條例）正式實施，這是對1983年《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》（簡稱舊條例）的全面系統修訂，既考慮到國際社會對海洋環境保護的要求和中國的實際狀況，又具有超前意識。
　　記者在第一時間采訪了交通運輸部政策法規司條法處副處長鄭紅和上海海事局危管防污處處長助理董樂義，請他們對新條例的部分條款進行了解讀。
　　隨著船舶對海洋環境造成的污染風險越來越大，舊條例顯然已經不能完全滿足防治污染工作的需要。再加上海洋環境保護意識的加強，新條例推出正是最佳時機。
　　鄭紅： 水運業是世界經濟發展中重要的基礎性和服務性行業，在促進全球經濟發展和人類社會進步中發揮著不可替代的作用。隨著海上運輸的日益繁忙，船舶及有關作業活動對海洋環境造成的污染威脅也不斷加大，尤其是船舶溢油事故對自然環境、水產養殖和旅游資源等造成的損害更是難以彌補。
　　船舶作為海上活動重要的載體使得船舶污染成為海洋環境的重要污染源之一，海洋環境污染愈來愈引起國際社會的強烈關注，大力發展“綠色交通”，加強全球海洋環境保護，已成為國際社會的共識。
　　我們既要保持水運業快速發展的勢頭，又要保證快速發展符合科學發展觀的要求；我們要本著促進水運發展和保護海洋環境相適應的原則，統籌考慮水運發展、海洋環保與國家經濟社會發展之間的相互作用和相互關系。新條例的頒布實施既是水運業又好又快發展的重要法律基礎，又是加快構建人與自然和諧相處、建設生態文明的重要內容，符合國家對生態建設的高度重視和對全球生態問題高度負責的精神,是落實科學發展觀，加快推進資源節約型、環境友好型社會建設的具體體現。
　　國務院1983年頒布的舊條例，在其實施的20多年中，對加強船舶管理，保護海洋環境，促進水運業的發展起到了重要的歷史作用。
　　但是，隨著我國改革開放的不斷深入和經濟的持續快速發展，我國海域內的船舶運量大幅增長，特別是石油、天然氣、危險化學品等貨物的運量增長迅猛。目前，我國石油進口量已升至世界第二位。據統計，1983年我國的GDP為11052億元人民幣，原油進口8萬噸，沿海港口吞吐量24952萬噸。而2008年我國GDP為314045億元人民幣，原油進口1.788億噸，沿海港口吞吐量43億噸，分別增加了29倍、2235倍和16倍。重大海上污染事故的發生概率隨著運輸量的提升而大大提高。2009年我國發生海上溢油污染事故85起。這些變化給保護海洋環境帶來了新的壓力。特別是近10年來，國內國際關于海洋環境保護的理念和對船舶防污工作的要求也已經發生了根本性的變化。
　　在過去的10年中，全國人大修訂了《中華人民共和國海洋環境保護法》，我國也相繼批準和加入了《聯合國海洋法公約》、《1990年國際油污防備、反應和合作公約》、《1992年國際油污損害民事責任公約》等國際海洋環境保護公約和議定書，我國在國際海洋環境保護事務中的權利和義務也隨之變化。這些變化，使舊條例在制度建設、管理要求、手段措施等方面均已不適應當今海洋環境保護新形勢的發展需要和變化，明顯滯后于國內有關法律和我國締結或者加入的國際條約的要求，難以滿足水運業發展的需要，更制約著“兩型”社會建設要求的實施。這些都促使我們必須根據修訂后的我國《海洋環境保護法》，以及我國締結或者加入的國際條約的要求，在總結我國實踐經驗的基礎上，對舊條例進行全面修改，制定新條例。
　　之所以可以稱之為“新條例”，因為它是對舊條例的一次全面修訂。新條例充分借鑒國際條約的同時考慮到我國實際，并且在某些方面具有超前意識。
　　鄭紅： 新條例本著“預防為主、防治結合；統籌協調、齊抓共管”的指導思想，在船舶污染的預控、應急反應、污染事故的調查、油污損害的賠償以及有關法律責任等方面增設了一系列的規定。主要體現在三個方面：
　　一是建立了船舶污染預防體系。主要確立了安全營運和防治船舶污染管理體系審核制度、污染防治設備專項驗收制度、污染物接收作業的許可制度、污染危害性貨物進出港的的許可制度、污染危害性不明貨物的評估制度、開箱查驗制度、散裝液體污染危害性貨物過駁作業許可制度、污染清除作業單位資質審批制度以及污染清除作業協議制度等9項制度。通過上述9項制度，一方面延伸了船舶污染防治工作事前管理的深度和廣度，加強了源頭管理；另一方面形成了對船舶及其有關作業活動污染預控的閉環管理，將船舶污染防治工作落到實處。
　　二是強化了船舶污染事故應急管理力度。主要確定了船舶污染事故應急反應制度和船舶污染事故調查處理制度。新條例確定了船舶溢油量和直接經濟損失的雙重選擇性污染事故等級的劃分標準，詳細規定了事故報告的程序和內容，明確了事故應急指揮機構的地位、作用和成立機制，完善了事故的調查處理制度，并對各級相關管理部門、企業應急預案的編制和實施工作提出了要求，通過制度的建立來保障船舶污染事故應急防備和反應能力的提高。
　　三是全面建立了船舶污染事故損害賠償制度。主要確定了船舶污染事故損害賠償制度、船舶油污損害民事責任強制保險制度以及船舶油污損害賠償基金制度。為了保障船舶污染事故造成的損害能夠得到合理賠償和補償，新條例根據我國《海洋環境保護法》、《海商法》以及我國加入的《1992年民事責任公約》、《2001年燃油公約》的規定，從四個方面系統建立了具有中國特色的船舶污染事故損害賠償制度，即船舶污染事故損害的賠償原則、船舶污染事故損害的賠償責任限額、船舶油污損害強制保險制度和船舶油污損害賠償基金制度。
　　董樂義： 新舊條例的區別主要表現在兩方面：一是轉“防止”為“防治”，將船舶防污染從事后管理轉為事前管理。二是加強源頭管理。舊條例涉及的是船舶本身的防污染工作，比如針對船舶在航行、勘探、旅游、研究等工作中因自身活動而產生的污染的防止，而新條例不光是針對船舶本身污染，還涉及了和船舶相關的作業而造成的海洋環境的污染的防治，可以說既加強源頭管理，又是由點到面，覆蓋面更廣。
　　而新條例和舊條例間最大的差異在于：新條例全面建立了船舶油污損害賠償機制。
　　對于船舶油污損害賠償，國際上通行的做法一是通過船舶油污責任強制保險，二是建立國際油污損害賠償基金。這些機制是在《1992年國際油污損害民事責任公約》、《1992年國際油污損害賠償基金公約》和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》基礎上建立的。目前我國加入了《1992年國際油污損害民事責任公約》、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》，《1992年國際油污損害賠償基金公約》只適用于香港。
　　新條例的實施強化了船舶油污損害賠償機制，其表現在：其一，把國內船舶油污損害賠償基金正式建立起來；其二，重新建立了船舶油污損害賠償關系，以前國際油污損害民事責任公約在國內僅適用于國際航行船舶，很多國內沿海船舶是不受該公約調整的，新條例則將這兩者統一起來。
　　還有一點值得指出的是，新條例規定的船舶油污賠償機制具有中國特色。
　　新條例中的油污賠償機制效仿國際做法與國際接軌的同時，又比國際上的油污損害賠償機制更超前一步。國際上船舶油污強制保險只是針對載運持久性油類的油輪和1000總噸以上的非油輪，船舶油污損害賠償基金只對載運持久性油類的油輪發生的污染事故進行賠償和補償，而在新條例建立的中國船舶油污損害賠償機制中，船舶油污強制保險是針對所有載運持久性油類的油輪和1000總噸以上的其他船舶，國內油污損害賠償基金所賠償或補償的對象則是所有航行于我國管轄海域的船舶發生的污染案件，解決了國際公約所不能解決的問題。
　　國際上對船舶污染事故損害賠償的重視由來已久。相對而言我國在這方面的制度建設一直相對滯后。新條例的實施，可謂很大程度上加快了這一方面的進程。
　　鄭紅： 國際海事組織等國際機構在近40年間，先后制訂了多部涉及船舶污染事故損害賠償的國際公約，其中最為重要的是《1992年國際油污損害民事責任公約》、《1992年設立國際油污損害賠償基金公約》和《2001年國際防止船舶燃油污染損害民事責任公約》，初步建立了船東和石油貨主共擔風險的賠償機制。目前，這一制度在經過近40年的實踐和不斷完善之后，已經較為完備和可行，并被大多數國家接受和認可。與此同時，美國、加拿大、英國等世界上主要發達國家也都通過國內立法分別建立了自己的船舶污染損害賠償機制，而我國在這方面的制度建設一直相對滯后。
　　新條例系統設立了船舶污染事故賠償責任限制制度、船舶油污損害民事責任強制保險制度和船舶油污損害賠償基金制度，這三項制度相互關聯、相對獨立，共同構建了我國船舶污染事故損害賠償制度。
　　董樂義： 除了上面提到的公約外，國際上的相關公約還包括經《1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）、《1990年油污防備、反應和合作國際公約》（《OPRC公約》）和《防污底公約》等，并且《拆船公約》、《壓載水公約》及《國際海上運輸有毒有害物質損害責任及賠償公約》（HNS公約）都已經通過，正等待生效。
　　此次的新條例與國際接軌比較全面。以前公約生效后，對國際公約國內化，我國往往通過公告、部令、規范性文件等來完成，而新條例則是以立法的形式明確了國際公約在國內的實施，這也是我國重視船舶污染防治工作的一種體現。
　　除了上述提及的船舶油污損害賠償方面與國際接軌外，此次新條例中船舶污染物的排放、船用燃油的質量控制、船舶拆解作業等方面的規定都是與國際接軌的。
　　其實，某些條款與國際接軌的同時也體現了其超前性。比如《拆船公約》是去年5月在香港特區通過的，因為締約國數量還未達到要求，至今未生效。我國作為拆船大國肯定會考慮加入該公約。盡管該公約生效可能還需要等上一兩年，但新條例已經適當引用了一部分《拆船公約》的內容，這就是超前性，但絕對不會影響生產力發展。因為公約及條例在起草、制定時就開展過廣泛的調研工作，新條例中的制度精神都參考和體現了目前國內海洋環境保護工作中的一些先進的做法。
　　近幾年，船舶污染事故發生率有所降低，但污染風險卻不降反增。新條例在這方面又給出了我們怎樣的注釋？
　　鄭紅： 據統計，自1998年至2008年，在我國管轄海域共發生733起船舶污染事故，2009年我國發生海上溢油污染事故85起。這些污染事故給我國海洋環境造成了巨大的損害，需要完善船舶污染事故損害賠償制度，以保障船舶污染事故造成的損害能夠得到合理賠償。
　　新條例對船舶污染事故損害賠償制度作了以下四個方面的規定：一是規定了船舶污染事故的賠償原則；二是明確了船舶污染事故損害賠償限額制度；三是建立了船舶油污損害民事責任保險制度；四是細化了《海洋環境保護法》有關船舶油污損害賠償基金的制度。
　　董樂義： 新條例第一次把船舶污染事故作出了定義，船舶及其有關作業活動造成的油類、油性混合物或含有毒有害物質的污水泄漏入海，造成海洋環境污染的，稱為船舶污染事故。對于一般的壓載水、船舶垃圾、生活污水的排放造成的海洋環境的損害不作為污染事故，除非污染物中含有油類或有毒液體物質。
　　船舶污染事故在我國的發生率近幾年有所降低，特別是操作性的污染事故，即因為制度沒有落實或人為因素導致的污染事故減少了。這有幾方面的因素：一方面自從我國海事局實施國內船舶安全營運和防污染管理體系后，船公司的航運質量管理有了顯著提高；二是船員的防污意識有了加強；三是和海事管理機構近年來采取的相關船舶污染防治措施是分不開的，如“限制污染物排放專項行動”、“防碰撞、防泄漏專項行動”等。
　　盡管如此，我國的污染風險沒有降低，反而增加了。主要原因是：一是環境的敏感度上升了。隨著社會對環保的重視，大家對于水域環境要求越來越高是環境敏感度上升的主因。二是航運船舶大型化導致船載的污染性貨物或燃油的數量上升了。如一艘可載運近萬個TEU的集裝箱船，船上的燃油就有上萬噸，相當于以前一艘上萬噸的油輪。國際上對油輪的規定越來越嚴格，即1997年后建造的油輪都要采用雙邊雙底。但是對于其他船舶，《MARPOL 公約》規定，所有燃油儲量在600立方米或以上，2010年8月1日以后交付的船舶都要實施燃油艙保護，即燃油艙與海水間需雙殼分隔，以避免因碰撞或擱淺造成的燃油泄漏。也就是說，現在航運作業的大型集裝箱船的燃油艙都是單殼的，一旦發生事故，后果將不堪設想。
　　新條例非常重視船舶污染事故的防治，把船舶污染防治條例分為三個環節：預防、治理和賠償。隨著新條例的實施，交通運輸部還將制定相關部門規章作為新條例實施的配套細則，規章里對船舶油污排放將有更細致、全面的規定。
　　實際操作中，一旦發生船舶污染事故，報告、自救、應急處置、評估、索賠……一個都不能少。
　　鄭紅： 為了加強船舶污染事故的應急處置，確保發生船舶污染事故時能夠及時、有效地開展相關工作，新條例根據有關安全生產管理的法律、行政法規的規定，總結多年來我國船舶污染事故應急處置的實踐經驗，按照船舶溢油量、事故造成的直接經濟損失數額，將船舶污染事故分為特別重大、重大、較大和一般事故四個等級，并明確規定，船舶在我國管轄海域發生污染事故，或者在我國管轄海域外發生污染事故造成或者可能造成我國管轄海域污染的，應當就近向有關海事管理機構報告；接到報告的海事管理機構應當立即核實有關情況，并向上級海事管理機構或者國務院交通運輸主管部門報告，同時報告有關沿海設區的市級以上地方人民政府。此外，為了有效處置船舶污染事故，新條例還對不同等級事故的應急指揮機構作了明確規定，發生特別重大船舶污染事故，國務院或者國務院授權國務院交通運輸主管部門成立事故應急指揮機構；發生重大、較大和一般船舶污染事故，由有關省、自治區、直轄市人民政府或者設區的市級人民政府會同海事管理機構成立事故應急指揮機構。
　　董樂義： 新條例在船舶污染事故應急反應部分做了很多工作，如污染事故等級的劃分、肇事方的責任、地方政府責任，其他相關方的義務等，都有比較明確的規定。
　　較之以前的一系列法律程序，新條例明確了第一責任人即肇事方。以前船舶污染事故發生后，很多肇事方沒有能力去采取自救措施，而要海事管理機構、地方政府部門出面解決。新條例第33條新設了污染清除協議制度，所有進出港的油輪、散化船和10000總噸以上的其他船舶在進出港或作業之前必須和污染清除單位簽訂污染清除協議，以幫助船舶經營人在油污發生后提高自救能力，履行其應該履行的職責。
　　新條例的實施，對于可能產生船舶污染的企業如港口、碼頭、裝卸站等會產生較大影響， 尤其在成本方面。
　　董樂義： 新條例對于相關方的影響主要是在應急能力建設方面。新條例對地方政府、港口、碼頭、裝卸站規定了很多責任和義務。
　　對于地方政府，新條例規定地方政府應當建立健全防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境應急反應機制、預案。在我國《海洋環境保護法》里已明確要求沿�？h級以上地方政府在處理應急反應過程中應該承擔一些職責，新條例則對如何來體現出地方政府在船舶污染應急反應方面的作用，如何幫助地方政府來完成和履行這些職責有明確的規定。即要求地方政府建立一個專項規劃，并且要注意和其他規劃的銜接。對于地方政府來說，海域環境保護是直接有利于地方經濟發展的，有利于城市安全和穩定，因此地方政府應當履行這方面的職責。
　　對港口、碼頭、裝卸站而言，新條例在應急能力方面也有相關要求。比如要求港口、碼頭、裝卸站配備相關的污染物接收設施，制定相關的安全與防污染管理制度，對相關防治污染設備和器材予以專項驗收。
　　交通主管部門、海事管理機構的職責在新條例都有明確規定，從根本上保證了新條例的有效實施。
　　鄭紅： 新條例規定國務院交通運輸主管部門、沿海設區的市級以上地方人民政府應當建立專業應急隊伍和應急設備庫，配備專用的設施、設備和器材。發生特別重大船舶污染事故，國務院或者國務院授權國務院交通運輸主管部門成立事故應急指揮機構；發生其他等級船舶污染事故，由有關地方人民政府會同海事管理機構成立事故應急指揮機構。此外，新條例還根據船舶及其有關作業活動的特點，明確了海事管理機構的具體管理職責，這些職責和職權主要體現在行政許可、監督檢查和行政處罰三個方面。
　　董樂義：為配合新條例的實施，上海海事局目前正考慮引進一些更先進的監視裝置，以便更好監視海上溢油情況，另外還準備引進幾架直升機來加強航空監視。