城鎮(zhèn)化將迎來新的融資渠道。
3月28日，國(guó)家發(fā)改委副主任彭森在首屆中國(guó)城鎮(zhèn)投資國(guó)際高峰論壇上表示，要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展，特別是中小城鎮(zhèn)建設(shè)的籌資集資渠道，探索發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券。
目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，形成了多元化融資渠道，雖然對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了資金保障，但城鎮(zhèn)化建設(shè)還缺乏長(zhǎng)期提供資金的渠道。
“城鎮(zhèn)化建設(shè)債券和以前發(fā)行的地方債在本質(zhì)上沒有多大區(qū)別，只不過鎖定用途，城鎮(zhèn)化建設(shè)債券專門用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，基本圍繞城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除了在投向、用途上有區(qū)別，本質(zhì)上還是要靠地方政府的負(fù)債來償還。”國(guó)家開發(fā)銀行評(píng)審三局副局長(zhǎng)劉興義在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
促進(jìn)城鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配
就在不久前的全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議上，民建中央提交了一份提案，其中就提到，要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資渠道，發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券。
全國(guó)人大常委、民建中央副主席、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻在接受采訪時(shí)表示，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資機(jī)制，發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券就是可行的方式之一。
之所以選擇發(fā)行債券來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最直接的原因就在于地方政府入不敷出。
“地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱，制約了他們提供公共服務(wù)的能力�！碑�(dāng)日論壇上，全國(guó)政協(xié)副主席厲無畏說。
他進(jìn)一步解釋，我們國(guó)家實(shí)行所謂等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理模式，這個(gè)行政管理體制是等級(jí)化的，所以財(cái)政收入是自下而上的上繳，而行政是自下而上的分開，這樣行政級(jí)別比較低的城鎮(zhèn)獲取行政資源的能力不夠，同時(shí)承擔(dān)吸納城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的責(zé)任，廣大中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力就不足。
厲無畏給出了一組數(shù)據(jù)，我國(guó)2008年財(cái)政收入以前比較強(qiáng)的鎮(zhèn)，平均的財(cái)政收入5.08億元，但是這些鎮(zhèn)平均財(cái)政支出只有2.5億元�！疤峁┑亩啵�但是支出很少，嚴(yán)重制約了這個(gè)城鎮(zhèn)為居民提供公共服務(wù)的能力。這一問題的集中表現(xiàn)，就是基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平比較滯后。”他說。
彭森也表示，中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施是有巨大潛力的投資領(lǐng)域，發(fā)改委下一步將推進(jìn)財(cái)稅體制和金融體制改革，把對(duì)城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入作為未來經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重要方面，積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，促進(jìn)中小城市、小城鎮(zhèn)與上級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配。
“改革開放以來的城鎮(zhèn)化歷程表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上得益于經(jīng)濟(jì)體制的改革，當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵就是要讓農(nóng)民從農(nóng)村走得出去，在城市安得下來。除了戶籍制度的改革以外，還要通過城鎮(zhèn)投融資體制的改革等一系列制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)�！迸砩�說。
資金短缺成為制約城鎮(zhèn)有序發(fā)展的瓶頸，需要引資改革滿足中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展需要的巨額資金投入。
“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，包括市政債券在內(nèi)的債券市場(chǎng)，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來源，因此，要盡快考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)債券的發(fā)展，一方面通過緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力，把地方政府的短期化行為，逐步引導(dǎo)到從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從幾十年的角度來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，另一方面可以緩解土地財(cái)政帶來的土地浪費(fèi)問題、高房?jī)r(jià)問題等等。”劉興義說。
防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
“城鎮(zhèn)化建設(shè)債券過去提過，現(xiàn)在中央又提，為什么，擔(dān)心地方政府過度負(fù)債，實(shí)際上它的標(biāo)準(zhǔn)名字叫市政債券，在國(guó)外很早就有�！币晃皇煜�債券的人士說。
地方政府出于自身利益的考慮，往往超規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，引發(fā)過度負(fù)債問題。最近，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委正在清理地方財(cái)政的負(fù)債情況。
繼去年發(fā)行2000億元地方債券，今年通過的財(cái)政預(yù)算中，仍由中央代地方發(fā)行2000億元債券。
目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)債券具體何時(shí)推出尚不明了，是否包含在2000億地方債也不得而知，不過，它們都需要地方政府償還。
此前的2月19日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出，要盡快出臺(tái)制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)發(fā)行的地方債在制度設(shè)計(jì)上明確要求，募集的資金用途只能是中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程以及民生項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。為防止償債風(fēng)險(xiǎn)，將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。
劉興義認(rèn)為，地方政府發(fā)債多少算安全，需要有一個(gè)核算。“以我們貸款給地方政府為例，首先要考量地方的財(cái)力，包括地方每年的GDP增長(zhǎng)，每年的財(cái)政增長(zhǎng)。同時(shí)在地方財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，有兩筆重要的開支，一筆是消費(fèi)支出，政府運(yùn)作的辦公費(fèi)用、工資，另一筆就是建設(shè)支出，我們會(huì)測(cè)算地方財(cái)政收入中每年有多少錢要投入建設(shè)，我借錢給你，先把一部分設(shè)施建起來，留出預(yù)算以后再每年還款，這樣就是沒有風(fēng)險(xiǎn)的，財(cái)政的負(fù)債在可控制范圍內(nèi)�！彼�說。
對(duì)于地方債，財(cái)政部表示將加強(qiáng)管理，包括完備的預(yù)算制度、還本付息安排和日常的監(jiān)測(cè)檢查。
劉興義說，經(jīng)營(yíng)城市是具有回報(bào)的，政府通過負(fù)債的手段，來解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅解決了社會(huì)進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時(shí)也解決了政府資金少的課題，并且可以創(chuàng)造效益。
據(jù)他介紹，開發(fā)銀行現(xiàn)在4萬多億的資產(chǎn)里面，約有四分之一在支持城市發(fā)展。